8.6.2 Hoe consistent zijn de argumenten van het kabinet en hoe consistent is de ontwikkeling van de wetgeving geweest?

Op de inconsistentie van de argumentatie bij de invoering van de Wet Boeten (paragraaf 8.4.2), de aanpassing van de maatregel (paragraaf 8.4) en de invoering van de bestuurlijke boete (paragraaf 8.5) ben ik al eerder ingegaan. In het kader van de wens van het kabinet dat er een verscherpt sanctieregime moest komen is de uitbreiding van het begrip met de Wet Boeten consistent. Bij de Wet Boeten is het begrip verruimd van ontslag(name) naar beëindiging van de dienstbetrekking, zodat meer gevallen van verwijtbare gedragingen die voorzienbaar tot werkloosheid leidden konden worden gesanctioneerd met een weigering van de uitkering. De geconstateerde leemte was dat bepaalde situaties niet gesanctioneerd konden worden en de uitbreiding van het begrip van ontslag(name) naar beëindiging van de dienstbetrekking maakte het mogelijk om in die situaties sancties op te leggen. Dat de aanpak van het kabinet fragmentarisch was binnen dezelfde wetswijziging en een inconsistentie in de ontwikkeling van de WW was, heb ik in paragraaf 8.5.2 geconstateerd door de tegenstrijdigheid die ik signaleerde in de instrumenten van de maatregel en boete bij de beoordelingsvrijheid die de uitvoeringsorganen werd toegelaten om met persoonlijke omstandigheden rekening te houden. Diezelfde tegenstrijdigheid en inconsistentie is er ook in de beoordelingsvrijheid van de verwijtbare werkloosheidsvraag en het opleggen van de maatregel. Met de Wet Boeten werd immers in 1996 de maatregel van de evenredigheidseis ontdaan, maar de verwijtbare-werkloosheidstoets bleef een op de omstandigheden van het geval toegespitste beoordeling van het uitvoeringsorgaan. De vraag of de werknemer redelijkerwijs had kunnen voorzien dat werkloosheid zou intreden, respectievelijk zou voortduren door zijn verwijtbaar handelen of nalaten, was in die toets is begrepen.1 Datzelfde geldt voor de toets die in 2006 werd ingevoerd. Daarbij zijn artikel 7:678 BW en de daarin bepaalde omstandigheden van het geval de maatstaf. Er zijn een groot aantal elementen die het uitvoeringsorgaan sinds 2006 bij de verwijtbare werkloosheidsvraag in de beoordeling in een individuele zaak moet meenemen, die sinds 1996 niet meer mochten worden meegenomen.2

De uitvoeringsproblematiek die ik heb gesignaleerd met de bestuurlijke boete, namelijk het UWV is voor het rondkomen van de bewijslast afhankelijk van informatie die door betrokkenen wordt gegeven, geldt ook bij de beoordeling van het UWV dat er sprake is van verwijtbare werkloosheid. Het UWV blijft immers grotendeels afhankelijk van informatieverstrekking van werkgevers ten aanzien van de verwijtbaarheid van de ingetreden werkloosheid. De gevolgen van het beroep op de WW worden niet direct in diens portemonnee gevoeld, zodat er geen stimulans is voor de werkgever die van een werknemer af wil om informatie ten nadele van de werknemer te geven.3 Dit kan over situaties gaan waar informatie nodig is over wie het initiatief van de beëindiging had genomen (b-grond) of waarin de oorzaak van de beëindiging in een verwijtbare gedraging van de werknemer ligt, maar waar om een procedure te voorkomen de arbeidsovereenkomst met wederzijds goedvinden is beëindigd om een andere reden of waarin de werkelijke reden in het midden wordt gelaten. Dat er verwijtbare gevallen door de mazen van dit begrip glippen lijkt onvermijdelijk, maar de druk die op de capaciteit van het uitvoeringsorgaan wordt gezet is in deze wijziging onderbelicht.

Alhoewel de deur naar de WW door de wijziging van het begrip in 2006 door de koppeling naar de dringende reden is opengezet, is het de vraag of een consequente en tijdige handhaving mogelijk is.4

Bij alle wetswijzingen hamerde het kabinet erop dat de reden voor beëindiging van de dienstbetrekking bepalend moest zijn en niet de wijze waarop de dienstbetrekking is beëindigd. Een kritiekpunt op deze argumentatie is de koppeling van het begrip dringende reden in de arbeidsrechtelijke jurisprudentie van artikel 7:678 BW aan het begrip dringende reden in de WW. De bedoeling van die koppeling was een vereenvoudigde en meer voorspelbare toetsing, maar door die koppeling werd een ‘omstandigheden-van-het-geval’-benadering in combinatie met een afweging aan de persoonlijke omstandigheden in het leven geroepen. Daarnaast zorgde de subjectieve dringende reden en de daarmee gepaard gaande onverwijldheidseis ervoor dat – tot de wijziging van het toetsingskader in 2018 door de CRvB (zie paragraaf 8.6.3) – de ontslagroute toch een belangrijke betekenis bij de verwijtbare-werkloosheidsvraag kreeg.