2.3.4 Samengevat: juridische inbedding van de voorlichtende taak

Uit het bovenstaande kunnen de volgende conclusies worden getrokken ten aanzien van de juridische grondslagen van de voorlichtende taak van de Belastingdienst. In de eerste plaats is ‘de voorlichtende taak’ niet verankerd in een specifiek wetsartikel in de belastingwet. Dat betekent dat de taak zijn basis heeft in algemenere, geschreven en ongeschreven juridische normen. De voorlichtende taak moet worden ingebed in het juridische kader van de rechtsstaat (paragraaf 2.2.3). Uit de rechtsstatelijke beginselen, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel, vloeit een voorlichtingsplicht voort. Die rechtsstatelijke inbedding kan verklaren waarom het als zo’n vanzelfsprekendheid wordt gezien dat de Belastingdienst voorlichting verstrekt. Voorlichting geven aan burgers is wat de overheid in de rechtsstaat dient te doen, met name omdat de wet de burger slechts in beperkte mate duidelijkheid geeft over zijn rechtspositie.

De toegevoegde waarde van de diverse invalshoeken op het waarom van bij de voorlichtende taak is dat aldus inzichtelijk wordt dat voorlichting geen ‘gunst’ of ‘service’ is, maar juridische waarden dient. Die lopen uiteen van rechtszekerheid tot openbaarheid, van dienstbetoon tot doelmatigheid. Een en ander kan in de volgende tabel worden samengevat:

Tabel 5: Samenvatting grondslagen van de voorlichtende taak van de Belastingdienst

De diverse invalshoeken maken duidelijk dat het verstrekken van voorlichting in algemene of concrete gevallen kan worden teruggevoerd op diverse juridische normen.1 De argumenten voor de voorlichtende taak verschillen van karakter.2 Zo heeft voorlichting uit oogpunt van rechtszekerheid (duidelijkheid over rechtspositie) een wat ander karakter dan voorlichting uit oogpunt van openbaarheid (informatiefunctie). Onder het principiële argument vallen de rechtsstatelijk gefundeerde grondslagen als rechtszekerheid, dienstbetoon en openbaarheid. Onder het praktische argument vallen effectiviteit en doelmatigheid, die zijn ingebed in het rechtsstatelijke beginsel van de dienende overheid dat mede inhoudt dat de overheid op de meest doelmatige en doeltreffende wijze de belangen van burgers dient.3 Het beleidsmatige argument geeft invulling aan de eigen benadering van de rechtsstatelijke opdracht om burgers voor te lichten.

Duidelijk is dat de voorlichting van de burger een praktische en beleidsmatige kant heeft, maar bovenal een principiële plicht betreft. Voorlichting vervult in het belastingrecht diverse samenhangende functies: een dienstverleningsfunctie (ten behoeve van behulpzaamheid, dienstverlening), een informatiefunctie (ten behoeve van kennisvermeerdering over het vaak complexe belastingrecht), een rechtszekerheidsfunctie (ten behoeve van duidelijkheid over de fiscale rechtspositie en voorspelbaarheid van overheidsoptreden) en een compliancefunctie (ter bevordering van de (bereidheid tot) nakoming van fiscale rechten en plichten). Deze functies zijn niet strikt van elkaar te scheiden (zie ook paragraaf 5.3.1.3). Overigens valt op dat met name de rechtszekerheidsfunctie en de compliancefunctie van voorlichting in de rechtspraak relatief onderbelicht zijn (zie paragraaf 4.3.1).

De analyse van de grondslagen van de voorlichtende taak van de Belastingdienst toont aan dat dit een rechtsstatelijke taak is. Bovendien bepalen de juridische grondslagen wat in de rechtsstaat van de voorlichtende taak van de Belastingdienst wordt verwacht, zoals het bieden van duidelijkheid over de fiscale rechtspositie en behulpzaamheid. De verstrekking van voorlichting kan voor de Belastingdienst dus niet een ‘vrijblijvende’ activiteit zijn. Dat betekent dat bij de normering van de uitvoering van de voorlichtende taak het belastingrecht (de belastingrechter) rekening moet houden met wat van de voorlichtende taak wordt verwacht. De taakuitvoering en de bescherming daarbij moeten in evenwicht zijn. De vraag rijst of de huidige invulling van het vertrouwensbeginsel hieraan voldoende recht doet (paragraaf 4.7).