2.3 Waarom geeft de Belastingdienst voorlichting?

In het algemeen wordt als vanzelfsprekend beschouwd dat de overheid voorlichting dient te verstrekken aan burgers.1 In de literatuur zal men tevergeefs zoeken naar iemand die het tegenovergestelde betoogt. Ook in de fiscale literatuur wordt het bestaan en het belang van ‘de voorlichtende taak’ van de Belastingdienst – naast zijn andere taken zoals heffing en handhaving – als evident beschouwd.2 Tegelijkertijd is het niet zo dat de belastingwet een wetsartikel bevat waarin de voorlichtende taak is gecodificeerd.3 Daaraan doet niet af dat de voorlichtende taak wel degelijk een juridische basis heeft. Voorlichting vindt immers plaats in een specifieke juridische institutionele context (paragraaf 2.2).

Het voorgaande roept evenwel de vraag op: Waarom moet de Belastingdienst voorlichting aan burgers verstrekken?4 Het antwoord daarop is voor het belastingrecht niet eerder systematisch onderzocht.5 De verklaring voor deze leemte kan zijn dat de voorlichtende taak – gegeven het vaak gecompliceerde belastingrecht en het feit dát Belastingdienst in zijn uitvoeringspraktijk ruime voorlichting geeft – zó evident is, dat het hoe, waarom en zijn juridische basis eenvoudigweg geen prangende vragen meer zijn. De juridische basis komt niet in Frage; het is als het ware een reeds genomen horde. Toch is een analyse van de grondslag van de voorlichtende taak essentieel, omdat het blootlegt welke functie voorlichting heeft in de rechtsstaat. Het bepaalt wat rechtsstatelijk gezien van de voorlichtende taak mag worden verwacht. Inzichten kunnen worden ontleend aan juridische literatuur waarin de grondslagen van overheidsvoorlichting worden behandeld.6 Aangezien voorlichting van de Belastingdienst een vorm van overheidsvoorlichting betreft, zijn dergelijke inzichten ook voor het belastingrecht relevant.

In deze paragraaf wordt de rechtsstatelijke inbedding van de voorlichtende taak van de Belastingdienst in het juridisch perspectief in kaart gebracht.7 Ik ga daarbij thematisch te werk.8 Mijns inziens zijn er drie samenhangende argumenten waarom de Belastingdienst voorlichting geeft. Ten eerste een principieel argument (voorlichting geven moet en hoort), ten tweede een praktisch argument (voorlichting is praktisch nuttig en nodig) en ten derde een beleidsmatigargument (voorlichting is efficiënt). De redenen voor de voorlichtende taak berusten op diverse geschreven en ongeschreven regels,9 die steeds voortvloeien uit rechtsstatelijke beginselen (zie paragraaf 2.2.3). Daarom zijn de argumenten aan elkaar gerelateerd (paragraaf 2.3.4).

Aangezien de praktische kant van de voorlichtende taak in de heffingspraktijk het meest zichtbaar is, begin ik daarmee. Aan de voorlichtende taak ligt echter een principieel argument ten grondslag, dat theoretisch gezien het belangrijkste is. De beleidsmatige reden is een uitvloeisel van de voorgaande twee redenen en geeft invulling in de eigen benadering van de Belastingdienst op het bestaan van zijn voorlichtende taak.