2.3.2 Het stelsel van vóór de dualisering

Als de definities van de Raad voor het openbaar bestuur worden toegepast op de gemeentelijke bestuursinrichting van vóór 2002, moet dus worden gekeken naar de legitimatie van het dagelijks bestuur en de verdeling van de bevoegdheden tussen de organen en de grondslag van deze bevoegdheden.

Wat betreft de legitimatie van het college van burgemeester en wethouders zal in deze subparagraaf eerst aandacht worden besteed aan de benoeming en het ontslag van de wethouders. Benoeming en ontslag van de burgemeester komen daarna aan bod.

Met betrekking tot de benoeming van de wethouders springt in het predualistische tijdperk de benoeming van de wethouders door en uit de gemeenteraad in het oog. Hiermee was de benoemingswijze van wethouders onder de oude Gemeentewet bij uitstek monistisch. In het voorgaande is aangegeven dat met name de benoeming van de wethouders door de gemeenteraad een monistische karaktertrek is. Hieronder zal uitgebreider worden stilgestaan bij het ontslag van de wethouders en met name bij de vertrouwensregel (artikel 49 Gemeentewet-oud).

Over deze regel is door de regering in de Memorie van Toelichting bij de Wet dualisering gemeentebestuur opgemerkt dat hij een dualistisch element binnen het monistische stelsel vormde 1 Mijns inziens is deze opvatting vanuit een juridisch-dogmatisch oogpunt onjuist. De vertrouwensregel is een belangrijke indicator voor de ondergeschikte rol die het college ten opzichte van de raad inneemt. Het idee dat de vertrouwensregel wezensvreemd zou zijn aan het monistische stelsel, kan te maken hebben met de late introductie van de vertrouwensregel in de Gemeentewet2 en de zweem van gelegenheids- of anticommunistenwetgeving die, deels ten onrechte, altijd rond deze wetswijziging heeft gehangen.

De directe aanleiding voor het in de Gemeentewet opnemen van de vertrouwensregel in een nieuw artikel 87a is de weigering geweest van een tweetal communistische wethouders van de gemeente Amsterdam (Seegers en Polak ontslag te nemen, nadat de gemeenteraad het vertrouwen in hen had opgezegd.3 Door het indienen van het wetsvoorstel heeft de regering de verdenking op zich geladen deze wijziging slechts aan te wenden als een middel om communistische of anderszins revolutionaire wethouders uit het college te kunnen verwijderen. Hoewel dit uit het wetsvoorstel en de daarbij behorende toelichting niet bleek,4 vatte een groot gedeelte van de Staten-Generaal het voorstel wel zo op.5

Het uiteindelijke wetsvoorstel gaf één algemene reden voor het ontslag van een wethouder: verlies van vertrouwen. Volgens de regering vormde dit wetsvoorstel de codificatie van een in feite reeds langere tijd bestaande convention. Het aftreden na een wantrouwensvotum was volgens minister Witteman bovendien een logische fatsoensnorm: "de publieke moraliteit zoude medebrengen, dat men geen vertrouwenspostitie bezet houdt wanneer gebleken is, dat men het vertrouwen niet meer bezit. De gebeurtenissen van de laatste tijd hebben aangetoond, dat deze eis van publieke moraliteit niet door ieder als bindend wordt beschouwd. Dus is er alle aanleiding de lijn door te trekken en de raad (...) de gelegenheid te geven aan de wethouder (...) die het vertrouwen niet meer bezit, ontslag te verlenen."6

De regering heeft zich ook nadrukkelijk verzet tegen clausuleringen van het vertrouwensverlies, die tot doel hadden de werkingssfeer van de wet te beperken tot situaties als in Amsterdam. Vanuit verschillende Tweede Kamerfracties werd gesuggereerd termen als 'onvaderlandslievend' in het wetsvoorstel op te nemen. Ook werd een amendement-Hooij7 ingediend waardoor de wet een tijdelijk karakter zou hebben gekregen. Deze suggesties werden door de regering niet overgenomen en het amendement werd ten sterkste ontraden. Uiteindelijk is het wetvoorstel in de door de regering voorgestelde formulering in het Staatsblad terechtgekomen.

Het wetsvoorstel kwam ook niet geheel uit te lucht vallen. In de literatuur hadden met name Oppenheim, die de hoop uitspreekt dat "wethouders, die hun ontslag niet nemen, dit slechts zullen nalaten, omdat zj niet aan het vertrouwen Immer medeleden in den raad behoeven te twijfelen"8 en, zij het voorzichtiger, Bool9 zich al uitgesproken voor een uitbreiding van de mogelijkheden voor de gemeenteraad wethouders van hun betrekking vervallen te verklaren. Ook Oud beschouwt de vertrouwensregel als een volkomen logische: "Het is naar mijn inzicht principieel onjuist van de raad te vorderen, dat hij blijft werken met een wethouder, die zijn vertrouwen heeft verloren."10 In 1956 is overigens nog wel een wetsvoorstel ingediend met de strekking art. 87a Gemeentewet in inhoudelijke zin te clausuleren. In het Voorlopig Verslag van de Tweede Kamer kan men de hand van het kamerlid Oud herkennen dat zich hiervan een duidelijk tegenstander betoont. Dit wetsvoorstel, waarin het opzeggen van het vertrouwen slechts mogelijk was in geval van kennelijk wangedrag, grove verwaarlozing van verplichtingen of andere dringende redenen van openbaar belang, werd uiteindelijk ingetrokken.11 Eén van de redenen voor de uiteindelijke intrekking was om het vraagstuk te betrekken in de (dan al) op handen zijnde algehele herziening van de Gemeentewet. In het eindrapport van de commissie-Van Kin-schot, die de algehele herziening van de Gemeentewet voorbereidde, wordt de opvatting van Oud bevestigd: de bevoegdheid van de raad om wethouders tot ontslag te dwingen "vloeit rechtstreeks voort uit het primaat van de raad".12 Uit deze uiteindelijke afwijzing van elke inhoudelijke clausulering mag mijns inziens worden afgeleid dat de vertrouwensregel zijn oorspronkelijke bedoeling het weren van communistische wethouders — defmitief was ontgroeid en als volwaardige vertrouwensregel kon worden beschouwd.13

In het rapport van de commissie-Van Thijn 'De burgemeester ontketend' wordt deze opvatting ondersteund: de vertrouwensrelatie tussen de raad en de wethouders komt voor in een opsomming van monistische elementen in het gemeentelijk stelsel.14 Deze opvatting, die vóór de dualisering, blijkens een brief van de bewindslieden De Graaff-Nauta en Van Thijn uit 199415 en een brief van minister Dijkstal uit 1998,16 ook door de regering werd aangehangen, lijkt mij juist. Het hoofdschap van de raad brengt met zich dat de raad de leden van het dagelijks bestuur benoemt en dat het de raad is die deze leden naar eigen inzicht kan ontslaan. Deze opvatting is niet, althans niet met zoveel woorden, terug te vinden in het rapport van de Staatscommissie-Elzinga. Ten aanzien van het ontbreken van een vertrouwensrelatie gemeenteraad-burgemeester merkt de Staatscommissie echter op dat "de relatie van de burgemeester jegens de raad dan ook nogal dualistisch van aard [is]". Daaruit lijken argumenten te kunnen worden gedestilleerd voor de veronderstelling dat ook de Staatscommissie van mening is dat een vertrouwensrelatie niet is voorbehouden aan dualistische stelsels.17 Deze opvatting wordt geschraagd door het gegeven dat de vertrouwensregel in één van de door de Staatscommissie uitgewerkte modellen van dualisering niet voorkomt (zie hieronder).

Met betrekking tot de legitimatie van de wethouders kan dus in de systematiek van vóór 2002 gesproken worden van een monistisch systeem. De invoering van de vertrouwensregel in 1948 moet eerst en vooral worden beschouwd als een verscherping van het monisme. Het is wellicht zelfs opmerkelijk dat het een eeuw heeft geduurd, voordat de wetgever deze consequentie van het grondwettelijk hoofdschap aanvaard heeft.

De benoeming en het ontslag van de burgemeester vóór 2002 laten een dualistisch beeld zien. Recente veranderingen ten spijt, is de benoeming en het ontslag formeel-juridisch nog steeds in handen van de Kroon.18 De burgemeester heeft een eigen legitimatie en is derhalve formeel onafhankelijk van de gemeenteraad. Voor de categorisering van de verhouding gemeenteraad-burgemeester als een dualistische is dan ook niet noodzakelijk dat deze eigen legitimatie een democratische is.19 De nieuwe aanstellingswijze van de burgemeester heeft echter gezorgd voor een sterke (in de praktijk beslissende) invloed van de gemeenteraad, hetgeen eveneens opgeld doet met betrekking tot het burgemeestersontslag. Deze tendensen kunnen worden beschouwd als monistische.

Ten aanzien van de oorsprong en verdeling van de gemeentelijke bevoegdheden bestaat een groot verschil tussen de situatie met betrekking tot de autonome gemeentelijke taak en die in medebewind.

Ten aanzien van de autonome taak valt op dat de Gemeentewet-1992 verreweg de meeste bevoegdheden bij de gemeenteraad legde. Bevoegdheden van het college en de burgemeester berustten veelal op delegatie (art. 156 Gemeentewet-1994) en waren dus op raadsbevoegdheden herleidbaar (monisme). Toch hadden college en burgemeester ook eigen, niet gedelegeerde bevoegdheden. Zo attribueerde de wetgever bevoegdheden met betrekking tot de openbare orde aan de burgemeester en de bevoegdheid tot het dagelijks bestuur aan het college. Ook de laatstgenoemde bevoegdheid is formeel niet afgeleid van de bevoegdheid van de raad. Het hoofdschap van de raad brengt overigens wel met zich dat het de raad is die de omvang van dit dagelijks bestuur grotendeels kan bepalen. Desalniettemin konden op dit vlak enkele kleine dualistische elementen worden onderscheiden in een voor het overige monistisch bestel.

De bevoegdheidsverdeling en -grondslag bij medebewind riepen een dualistischer beeld op. Het college en de burgemeester ontleenden hun bevoegdheden in medebewind veelal rechtstreeks aan de medebewindvorderende wet. Dergelijke toedelingen van bevoegdheden aan het college en/of de burgemeester komen op grote schaal voor.

Ten aanzien van alle bevoegdheden — autonome dan wel in medebewind geldt een verantwoordingsplicht van (de leden van) het college of de burgemeester. Ook van deze verantwoordingsplicht is wel gezegd dat deze in het oude stelsel een dualistisch element vormde.20 In hoofdstuk 6 zal worden betoogd dat deze stellingname mijns inziens onjuist is. Hier kan worden volstaan met de stelling dat (ook) aan een ideaaltypisch monistisch stelsel een plicht tot verantwoording niet wezensvreemd is. Het ligt volgens mij in de hiërarchische relatie besloten dat het ondergeschikte orgaan bij (of veelal: na) de uitoefening van zijn bevoegdheden door het hogere orgaan kan worden gecontroleerd. Net als iedere ondergeschikte zal het college zich voor zijn doen en laten ten opzichte van zijn `baas' moeten verantwoorden. Sterker: het feit dat het ene orgaan verantwoording moet afleggen aan het andere orgaan zonder dat daar iets tegenover staat, is een belangrijke indicatie voor een ondergeschiktheidsrelatie.