8.4.1 Met welke argumenten heeft het kabinet de wijzigingen onderbouwd?

Voor de invoering van de Wet Boeten bestond het sanctiesysteem alleen uit een maatregel die varieerde van een zeer lichte strafkorting (bijvoorbeeld 5 procent over 4 weken) via een zwaardere strafkorting (bijvoorbeeld 30 procent over 26 weken) tot uiteindelijk een blijvende gehele weigering van de uitkering.1 Het kabinet had bij de invoering van de WW in 1987 geprobeerd dit genuanceerde sanctiebeleid te beperken. Zij had het voorstel gedaan om een vanuit het kabinet opgesteld sanctiekader voor de bedrijfsverenigingen in te voeren met een aantal gronden op basis waarvan de uitkering blijvend geheel, tijdelijk of blijvend gedeeltelijk moest worden geweigerd dan wel de uitkeringsduur moest worden beperkt. Er zou dan ook een minimumsanctie van 70 procent van het minimumloon worden ingevoerd.2 De SER had hiertegen een aantal bezwaren. Hij vond dat het hoofdaccent van de uitvoering van de sociale verzekering een gevalbehandeling moest zijn3, de uitvoering van en de verantwoordelijkheid voor de sociale verzekeringen op gedecentraliseerd niveau bij de bedrijfsverenigingen moest blijven4 en die bedrijfsverenigingen een maximale beleidsruimte dienden te hebben met betrekking tot het voeren van een genuanceerd sanctiebeleid. Het paste niet binnen het doel van vereenvoudiging van het stelsel van de sociale zekerheid in 1987 om de bedrijfsverenigingen meer regels op te leggen, aldus de SER.5 Ook Kamerleden uitten kritiek op de beperking van de beleidsvrijheid. Sterker nog, er werd opgemerkt dat de partners (de uitvoeringsorganen) wellicht een ruimer geformuleerde sanctiebevoegdheid moesten krijgen, zodat sancties meer toegesneden konden worden gehanteerd. Ze verzochten daarom om een procedure waarin elke bedrijfsvereniging een eigen beleid mocht ontwikkelen.6 Ook tegen een minimumsanctie bestond in het Kamerdebat een aantal bezwaren. Een dergelijk stelsel kende namelijk het risico dat bedrijfsverenigingen bij lichte verwijtbaarheid geen sanctie zouden opleggen, omdat de minimumsanctie dan te zwaar zou zijn. De minimumsanctie van 70 procent van het minimumniveau zou ook zeer ongelijk kunnen uitwerken naar mate het salaris van de gesanctioneerde hoger was.7 Het kabinet is vanwege de kritiek van een meerderheid van de Kamer – met tegenzin – overgegaan tot het schrappen van de minimumsanctie. Zij meende wel dat de door haar voorgestelde minimumbegrenzing de uitvoeringsorganen voldoende vrij had gelaten in hun verantwoordelijkheid en benadrukte nog dat de ontwikkeling van het sanctiebeleid met grote aandacht zou worden gevolgd.8

Dat is ook gebeurd. In de aanloop naar de Wet Boeten is er een viertal onderzoeken geweest waarin het sanctiebeleid van de uitvoeringsorganen onder de loep is genomen. Uit een onderzoekrapport De regels van het spel9 van de SVr zijn door het kabinet een aantal resultaten met betrekking tot het sanctiebeleid in de WW belicht. Zo zou er geen eenduidig sanctiebeleid zijn tussen de bedrijfsverenigingen. Daarnaast werd zonder afstemming met andere bedrijfsverenigingen van de FBV-aanbevelingen afgeweken. Die aanbevelingen golden overigens niet voor de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid. De beoordeling van die overtredingen was namelijk zo bedrijfstakspecifiek dat het niet mogelijk was vast te stellen hoe zwaar het sanctiebeleid was bij de bedrijfsverenigingen. Er waren bovendien ook aanzienlijke verschillen tussen de bedrijfsverenigingen in het relatieve aantal sanctiegevallen per jaar en de controle op sollicitatie-activiteiten was niet optimaal en te veel afhankelijk van de gebrekkige samenwerking met het arbeidsbureau. De rechtsgelijkheid werd wél goed gewaarborgd door de bedrijfsverenigingen. De verschillen tussen de bedrijfsverenigingen waren terug te voeren op bedrijfstakspecifieke factoren.10 Op basis van deze resultaten concludeerde het kabinet dat het sanctiebeleid van de bedrijfsverenigingen niet zou voldoen aan de daaraan te stellen eisen van actualiteit, objectiviteit en volledigheid.11 Ook uit het rapport van de commissie Buurmeijer12, belast met het onderzoek naar het functioneren van de uitvoeringsorganen, zijn een aantal conclusies gehaald met betrekking tot het sanctiebeleid van de WW. Die conclusies kwamen er in de kern op neer dat er grote discrepanties tussen de bedrijfsverenigingen waren met betrekking tot het sanctiebeleid, verwijtbare werkloosheid niet werd gestraft in de mate die het kabinet voor ogen stond en het sanctiebeleid te weinig ondersteunend werkte ter bevordering van de uitstroom.13 Het kabinet vond dat er geen sluitend sanctiesysteem was bij de bedrijfsverenigingen. Om onbekende reden bleef soms een sanctieoplegging achterwege daar waar een sanctie kon worden opgelegd en de beschikbare sancties werden niet optimaal benut. Aanknopingspunten voor die conclusie konden worden gevonden in de resultaten van het rapport van de SVr Tussen schroom en daad14, het rapport Afhandeling van uitkeringsfraude van het ITS en het eerder genoemde rapport De regels van het spel15. Deze rapporten gaven volgens het kabinet aanleiding tot het aanscherpen van de sanctiepraktijk met de invoering van de Wet Boeten. Er werd een verplichte sanctieoplegging ingevoerd bij het constateren van verwijtbaarheid door de bedrijfsverenigingen.16 Daarnaast werd ook het stelsel van het opleggen van een maatregel aangepast. Het evenredigheidsbeginsel werd uitgesloten bij het opleggen van een maatregel. Bij voorzienbare verwijtbare werkloosheid werd een blijvend gehele weigering van een WW-uitkering altijd evenredig geacht. De mate van laakbaarheid volgens maatschappelijke opvatting zou daarbij niet mogen uitmaken, zodat ook lichtere vormen van verwijtbare gedragingen tot een weigering van de uitkering moesten leiden. Het kabinet stelde zich op het standpunt dat geen bijzondere rechtvaardigingsgrond nodig was voor het uitsluiten van het evenredigheidsbeginsel. Zij zou zelf al een evenredigheidstoets bij de invoering van de wet hebben toegepast.17

Na kritiek van de Raad van State18 en een discussie in het parlement19 over het volledig ontbreken van de evenredigheidstoets, werd bij de derde nota van wijziging nog een mitigerende sanctie geïntroduceerd voor die gevallen waarin het niet-nakomen van de verplichting “de werknemer niet in overwegende mate kan worden verweten”. Er zou dan gedurende een periode van 26 weken een verlaging van 70 procent naar 35 procent mogelijk zijn. Het kabinet vond dat het denkbaar was dat het verwijtbare gedrag dat voorzienbaar tot werkloosheid had geleid de werknemer slechts ten dele aan te rekenen viel of niet in die mate dat een blijvend gehele weigering van de uitkering gerechtvaardigd zou zijn. De door de Kamerleden geuite kritiek dat het uitvoeringsorgaan de werknemer vaker het voordeel van de twijfel zou geven bij enkel de maatregel van een blijvend gehele weigering van de uitkering, werd hiermee weggenomen.20 De beoordeling van de feiten en omstandigheden van het individuele geval moest aan de bedrijfsvereniging worden overgelaten.21