6.3.10 Tussenconclusie: de betekenis van het hoofdschap voor initiatieven

Wanneer nu de opzet en bedoeling van initiatieven als de Sociale Raad wordt vergeleken met de betekenis die vandaag de dag aan het hoofdschap kan worden toegekend, dan kunnen er een aantal conclusies worden getrokken. Allereerst werpen geen van de hiervoor besproken interpretaties van het hoofdschap barrières op voor het institutionaliseren van initiatieven die de raad van advies voorzien over allerhande kwesties. Wanneer de raad zich slechts laat adviseren, wordt immers zijn mogelijkheid om het laatste woord te hebben over de hoofdlijnen van het gemeentelijke beleid niet aangetast. Afhankelijk van welke interpretatie van het hoofdschap men hanteert en van de concrete opzet van een initiatief verandert dit beeld op het moment dat een initiatief over concrete bevoegdheden beschikt. Stel nu dat de wetgever initiatieven wil institutionaliseren in een formele wet en daaraan direct bevoegdheden wilt toekennen.1 De institutionalisering van zo’n initiatief zal dan in strijd zijn met het hoofdschap zoals de gemeentewetgever van 1992 dit interpreteerde. Volgens die interpretatie kwam de keuze om al dan niet bevoegdheden aan organen toe te kennen namelijk aan de raad toe. Voor de gemeentewetgever van 2002 zal de institutionalisering van een dergelijk initiatief niet om die reden problematisch zijn. Op grond van de interpretatie van het hoofdschap van deze wetgever vonden immers alleen de autonome bevoegdheden van de raad hun oorsprong daarin. Overige bevoegdheden mochten door de wetgever gerust bij andere organen worden belegd. Deze interpretatie van het hoofdschap brengt echter weer zijn eigen specifieke beperkingen mee voor de concrete opzet van (bevoegde) initiatieven. Een cruciaal onderdeel van de invulling van het hoofdschap van de raad volgens de gemeentewetgever van 2002 was dat de raad over het gehele gemeentelijke beleid de eindverantwoordelijkheid moest hebben. De raad moest op basis daarvan invloed kunnen uitoefenen op het gebruik van bevoegdheden die niet bij hem belegd waren door middel van politieke controle- en verantwoordingsmechanismen. De opzet van een initiatief als de Sociale Raad is hiermee in strijd omdat er juist expliciet wordt aangegeven dat de leden van de Sociale Raad geen verantwoording verschuldigd zijn aan de raad. Ook wordt benadrukt dat de Sociale Raad geheel losstaat van de gemeenteraad en is de opzet van het initiatief onduidelijk over de vraag of het oordeel van de Sociale Raad nu onderbouwd moet worden of niet. Daarnaast zou de gemeenteraad niet over ontslagbevoegdheden beschikken ten aanzien van de leden en kan niet gezegd worden dat er een vertrouwensregel zou bestaan tussen de raad en het burgerinitiatief. Dit alles maakt het moeilijk vol te houden dat de raad eindverantwoordelijkheid heeft ten aanzien van beslissingen van de Sociale Raad. Als deze over bevoegdheden zou beschikken, zou er daardoor op zijn minst spanning optreden met het hoofdschap zoals dat door de gemeentewetgever van 2002 werd geïnterpreteerd. De eindverantwoordelijkheid van de raad ten aanzien van de hoofdlijnen van het gemeentelijk beleid is vandaag de dag nog een belangrijk uitgangspunt voor de interpretatie van het hoofdschap.2 Sinds 2002 is dit zoals gezegd aangevuld met een aantal concrete bevoegdheden die direct uit het hoofdschap worden afgeleid. De interpretatie van het hoofdschap zoals die volgt uit de beschouwing van hoofdstuk 7 van de Grondwet uit 2015 en zoals die naar voren komt in de parlementaire behandeling van de deconstitutionalisering van de kroonbenoeming van de burgemeester laat geen ruimte voor het toekennen van deze bevoegdheden aan andere organen dan de raad. Een initiatief zou bijvoorbeeld nooit over een eigen budgetrecht of een ontslagbevoegdheid ten aanzien van wethouders kunnen beschikken.3 Ook bij deze interpretatie van het hoofdschap kunnen bepaalde initiatieven dus botsen op het wettelijk kader. Zoals gezegd is deze laatste interpretatie de meest gezaghebbende. Dat betekent dat het hoofdschap op zijn minst moet worden geherinterpreteerd wanneer men ruimte wil bieden aan initiatieven die beschikken over één of meer van de bevoegdheden die uit het hoofdschap worden afgeleid. Een dergelijke wijziging van het (grond-)wettelijk kader kan niet anders dan als een principiële wijziging worden gekwalificeerd omdat het inbreuk maakt op het eerste beginsel dat ten grondslag ligt aan de gemeentelijke democratie. Wanneer de raad immers niet meer over de bedoelde bevoegdheden beschikt, wordt er inbreuk gemaakt op zijn politieke primaat doordat hij minder middelen en mogelijkheden heeft om de politieke keuzes die hij maakt in het gemeentelijk beleid tot uitdrukking te laten komen.

Los van de precieze interpretatie van het hoofdschap die men erop nahoudt, impliceert het hoofdschap hoe dan ook uiteindelijk één belangrijke beperking. Dat is de beperking dat de institutionalisering van een democratisch gelegitimeerd orgaan dat over eigen bevoegdheden beschikt en dat op gelijke voet staat met de raad niet te verenigen valt met de exclusieve positie van de raad die de grondwetgever door middel van het toekennen van het hoofdschap tot uitdrukking heeft willen brengen. Het hoofdschap impliceert één baas in de gemeente, niet op basis van bevoegdheden, maar op basis van de samenstelling van het orgaan en de manier waarop zijn besluitvormingsproces is ingericht. De ambitie van initiatieven als de Sociale Raad om een tweede volksvertegenwoordiging te zijn, staat met die betekenis van het hoofdschap op gespannen voet. Als men tot de institutionalisering daarvan wenst over te gaan, dan dient het hoofdschap uit de Grondwet te worden gedeconstitutionaliseerd. Een dergelijke wijziging van het wettelijk kader om ruimte te bieden aan een tweede democratisch gelegitimeerd orgaan dat over eigen bevoegdheden beschikt, moet als principiële wijziging worden gekwalificeerd. Als een orgaan namelijk over eigen bevoegdheden én een eigen democratische legitimatie beschikt, dan zal dat de facto effect hebben op de mogelijkheden van de raad om invloed uit te oefenen over het gebruik van deze bevoegdheden en daarmee op zijn politieke primaat.