10.1 Inleiding

De aanleiding voor dit onderzoek is dat fiscale regels regelmatig veranderen, doch dat een consistent beleid met betrekking tot de vraag hoe deze veranderingen moeten worden begeleid met overgangsrecht ontbreekt. Als bijvoorbeeld een aftrekpost wordt afgeschaft, gebeurt dat soms met onmiddellijke werking of wordt soms een overgangsmaatregel in de vorm van bijvoorbeeld eerbiedigende werking of een afbouwregeling getroffen. Een inzichtelijk beleid op basis waarvan de ene keer voor overgangsregime a wordt gekozen en de andere keer voor overgangsregime b is er evenwel niet. De enige handvatten die de wetgever – naast de jurisprudentie van de Hoge Raad inzake toetsing van lagere wetgeving, het EHRM en het HvJ EG – thans tot zijn beschikking heeft om keuzes te maken op het terrein van overgangsbeleid, zijn de Aanwijzingen voor de regelgeving en de Notitie TWK. In par 1.2.1 concludeerde ik evenwel dat beide documenten onvoldoende houvast bieden voor het voeren van een fiscaal overgangsbeleid en – als onderdeel daarvan – het formuleren van wettelijk overgangsrecht.

Het doel van dit onderzoek is in deze lacune te voorzien door een raamwerk op te zetten voor het voeren van fiscaal overgangsbeleid. Dit raamwerk is gebaseerd op de door mij geformuleerde beginselen van behoorlijk overgangsbeleid. Als de wetgever een consistent fiscaal overgangsbeleid voert dat is gebaseerd op deze beginselen verbetert enerzijds de rechtsbescherming van belastingplichtigen, maar kunnen anderzijds ook efficiëntere overgangsregimes worden getroffen. Een efficiënt overgangsregime is in mijn optiek een overgangsregime dat voldoet aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid en niet ruimhartiger is dan op basis van die beginselen strikt noodzakelijk is. Dit betekent bijvoorbeeld dat belastingplichtigen geacht worden het nadeel dat zij van een wetswijziging ondervinden, zoveel mogelijk zelf te beperken.

Het raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid is het eindproduct van dit onderzoek.

Het raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid bestaat uit twee onderdelen:

Het beoordelingskader voor fiscaal overgangsrecht geeft concrete richtlijnen voor enerzijds het ontwerpen van overgangsrecht en anderzijds het beoordelen van bestaande overgangsregimes. Het beoordelingskader kan derhalve worden toegepast voor ex ante en ex post evaluatie van fiscaal overgangsrecht. Het beoordelingskader legt een koppeling tussen deel I en deel II van dit onderzoek. Het is een uitvloeisel van het raamwerk voor fiscaal overgangsbeleid aangezien zowel het beleidsmatig handelen van de wetgever als gedragingen van belastingplichtigen in het beoordelingskader zijn verwerkt.

Het beoordelingskader voor fiscaal overgangsrecht is opgebouwd uit vijf stappen die ik in het volgende schema weergeef: