3.3.2 Van rechtsbeginselen naar rechtsnormen

In de inleiding heb ik gesproken over gemeenschappelijke waarden die door de samenleving collectief worden ervaren. Deze waarden geven uitdrukking aan een zeker maatschappelijk mens- en wereldbeeld. Niet alle waarden leiden echter per definitie tot (rechts)normen. Het omgekeerde is wel het geval: een rechtsnorm is altijd terug te voeren tot een bepaalde waarde, een rechtswaarde.1 Rechtswaarden zijn die waarden die door inbedding in het recht worden beschermd dan wel gerealiseerd. Volgens Gribnau zijn dergelijke rechtswaarden echter te abstract om volledig operationeel te kunnen worden.2 Als gevolg daarvan bevat het recht, dat gezien kan worden als een op rechtswaarden betrokken werkelijkheid, een inherent tekort. Om dit deficit op te vullen worden de (te) abstracte rechtswaarden uitgewerkt in en ingevuld door rechtsbeginselen.

Het transformeren van rechtswaarden in rechtsbeginselen is een onderdeel van de uitvoering van de doelstelling van het recht als geheel. Doel van het recht is het realiseren van een ideaaltypisch rechtsidee: een zo hoog mogelijke mate van rechtvaardigheid.3 Er zal echter nooit sprake kunnen zijn van het samenvallen van de rechtvaardigheid als rechtsidee en de daadwerkelijk waarneembare, concrete rechtvaardigheid. Het doel van het recht is gelegen in het begaan van de weg naar rechtvaardigheid. Tonnaer4 baseert de rechtvaardigheidsgedachte op het zogeheten ‘suum cuique’-beginsel (‘ieder het zijne geven’), waarbij ook hij aangeeft dat er geen algemene, absolute metajuridische norm is die invulling kan geven aan dit rechtvaardigheidsbeginsel.

Het realiseren van rechtvaardigheid is dus een continue zoektocht van voortschrijdende inzichten met betrekking tot rechtswaarden, rechtsbeginselen en rechtsnormen. Dit proces van rechtsvorming wordt gevoed vanuit verschillende rechtsbronnen.

Voordat ik de intermediaire functie van rechtsbronnen in relatie tot het ‘omzettingsproces’ van rechtsbeginselen in rechtsnormen beschrijf, zal ik het begrip rechtsbronnen toelichten.

Tonnaer definieert het begrip rechtsbronnen als volgt: “Een rechtsbron is de in de werking van de in het gemeenschappelijke rechtsbewustzijn levende rechtsbeginselen gelegen oorsprong van rechtsnormen”.5 Rechtsbeginselen liggen derhalve ten grondslag aan rechtsnormen; zij maken onderdeel uit van het ‘voorpositieve’ recht (zie onderdeel 3.2.3) waarop rechtsnormen worden geënt. Een rechtsbron zorgt als het ware voor een vertaling van een rechtsbeginsel naar een rechtsnorm. In de rechtsnorm wordt het rechtsbeginsel blootgelegd, zodat het waarneembaar en voelbaar wordt.

Binnen het Nederlandse recht worden traditioneel de volgende rechtsbronnen onderscheiden: de wet, het verdrag, de gewoonte en de rechtspraak.6 Rechtsbeginselen kunnen door tussenkomst van deze rechtsbronnen hun normatieve lading afgeven. Dat houdt overigens niet in dat een rechtsbeginsel dat niet door een rechtsbron tot uitdrukking is gekomen, geen rechtsnorm kan inhouden. Immers bezitten rechtsbeginselen van zichzelf een latent normatief element, dat al dan niet in het proces van rechtsvorming door een of meer rechtsbronnen een fundament krijgt.

Voor dit onderzoek zijn met name het EVRM en het IVBPR van belang.9 De in deze verdragen opgenomen mensenrechten kunnen volgens Tonnaer worden opgevat ‘als geschreven vormen van algemeen geldende, in hun oorspronkelijke vorm (zoals alle) ongeschreven, fundamentele rechtsbeginselen’, die ‘uitwerkingen [zijn] van de rechtvaardigheidsidee die op ethische grondslagen is gevestigd.’10 Deze opvatting komt overeen met Dworkin’s idee omtrent ‘the integrity of law’ (zie hiervoor onderdeel 3.2.4).

De mensenrechtenbeginselen van het IVBPR en EVRM kwalificeerden op zichzelf beschouwd naar mijn mening aanvankelijk niet als rechtsnormen, hoewel ze wel in geschreven vorm via een rechtsbron (verdrag) tot uiting zijn gebracht. Zoals ik hierna zal betogen, leidt het enkel vastleggen van een algemeen rechtsbeginsel nog niet tot een rechtsnorm. De normatieve lading van een rechtsbeginsel kan pas afgegeven worden wanneer een beginsel in de praktijk wordt ingeroepen, zodat het onderwerp van een rechtsdiscussie kan worden. Voor wat betreft de mensenrechtenbeginselen betekent dit dat nationale staten moeite zullen moeten doen om de mensenrechtenbeginselen door normstelling nader vorm te geven en dat tevens duidelijk aangegeven wordt op welke wijze deze rechtsbeginselen doorwerken in nationale wet- en regelgeving. De juridische vormgeving van de relatie tussen enerzijds de verdragen en anderzijds de lokale wet- en regelgeving is derhalve van belang. Zowel ‘top-down’ (vanuit het verdrag richting de staten) als ‘bottom-up’ (vanuit de lokale wet- en regelgeving richting het verdrag) moet worden bepaald hoe hun onderlinge verhouding moet worden bezien.

Het ‘top-down’-gedeelte is opgenomen in artikel 1 van het EVRM en artikel 1 van het IVBPR. Beide bepalingen schrijven in algemene zin aan de verdragsluitende staten voor dat deze de in de verdragen opgenomen mensenrechten moeten waarborgen.11 Deze verplichting geldt voor alle organen van de staat, waaronder de wetgevende en rechtsprekende macht maar ook de uitvoerende macht zoals de belastinginspecteur.12

In Nederland is de doorwerking van het verdragenrecht in het nationale recht (‘bottom-up’) geregeld in de Grondwet. Zo bepaalt artikel 92 van de Grondwet dat bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak kunnen worden opgedragen. Artikel 93 van de Grondwet regelt dat bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar hun aard en inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht hebben nadat zij zijn bekend gemaakt. Ook vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties (artikel 94 Grondwet).

De afgelopen decennia zijn de rechtsbeginselen van het EVRM en het IVBPR steeds meer getransformeerd in rechtsnormen. Burgers in de verdragsstaten hebben in toenemende mate een beroep op de verdragsbeginselen gedaan, waardoor in de lokale rechtspraktijk de inherente normatieve lading van deze beginselen meer en meer is ontbloot. In dit geleidelijke proces is tevens een belangrijke rol weggelegd voor de internationale rechtspraak en dan met name die van het Europese Hof ter bescherming van de Rechten van de Mens (EHRM). Dit Hof is belast met het toezicht op het EVRM en geeft zodoende richting aan de uitleg van de verdragsbepalingen. Een ander orgaan dat belast is met het toezicht op naleving van het EVRM is het Comité van Ministers van de Raad van Europa.13 In 1992 heeft dit orgaan een rapport (Recommendation No. R (92) 17) uitgebracht waarin een aantal aanbevelingen wordt gedaan ten aanzien van een uniforme straftoemeting.14 In dat rapport, waarin onder andere uitleg wordt gegeven aan artikel 6 EVRM, wordt ook aandacht besteed aan strafverminderende en strafverzwarende omstandigheden waaronder recidive. In onderdeel 3.4 zal ik nader ingaan op de voor dit onderzoek relevante onderdelen van het betreffende rapport.15

Het toezicht op het IVBPR wordt uitgeoefend door het Human Rights Committee (HRC) van de Verenigde Naties.16 Op grond van artikel 40 IVBPR zijn verdragsstaten verplicht om op verzoek van het HRC periodiek te rapporteren over de wijze waarop de rechten en vrijheden van het IVBPR worden gewaarborgd. Naar aanleiding van deze rapportages brengt het HRC zogeheten ‘general comments’ uit die een gezaghebbende bron vormen voor de uitleg van de bepalingen van het IVBPR. Het HRC kent daarnaast ook een individuele klachtprocedure. Uitspraken van het HRC naar aanleiding van een klacht worden op internet gepubliceerd. In voorkomende gevallen wordt jurisprudentie van het HRC in de eerdergenoemde ‘general comments’ verwerkt. In het kader van dit onderzoek zal ik aandacht besteden aan de jurisprudentie van het HRC en de general comments.

Naast het EVRM en het IVBPR is ook het Europees Handvest voor de grondrechten van belang voor fiscale bestuurlijke boeten. Dit Handvest zal in de onderdeel 3.4 aan de orde komen, waarbij ook ingegaan wordt op de rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht van eerste aanleg.

Een belangrijk beleidsvoorschrift waar de inspecteur bij het opleggen van bestuurlijke boeten mee te maken krijgt, is het BBBB. In dit BBBB staat onder meer hoe de inspecteur heeft te handelen bij het bepalen van de strafmaat. De vraag doet zich dan voor in hoeverre dergelijke beleidsmatige straftoemetingsregels ook daadwerkelijk rechtsnormen zijn.

Vooropgesteld wordt dat beleidsregels ongelijk zijn aan wetten. Zo kan beleid geen bindende voorschriften bevatten voor de burger; enkel het bestuur is gehouden aan beleidsregels. Daarnaast is het bestuur over het algemeen niet bevoegd om (materieel-)wettelijke voorschriften uit te vaardigen. Ook kan een burger zich – anders dan bij wetgeving – succesvol tegen een beleidsregel verzetten met bijvoorbeeld een beroep op een formele wet. Het voert derhalve op deze plaats te ver om beleidsregels als rechtsbron aan te merken.

Aan de andere kant hebben beleidsregels – en daarmee hun normatieve lading – de afgelopen decennia een steeds prominentere rol gekregen binnen het rechtsbestel. Zoals in onderdeel 3.2.3 is beschreven, neemt het bestuur zijn rechtsvormende taak steeds meer ter hand als gevolg van de terugtred van de wetgever. Een onderdeel van deze taak is het uitvaardigen van beleidsregels met betrekking tot wetstoepassing. Dergelijke beleidsregels vormen als het ware een verlengstuk van de ‘traditionele’ rechtsbron: de wetgeving. Daarom wordt soms ook gesproken van pseudowetgeving.17 De rechtsnormerende werking van beleid blijkt onder meer uit het feit dat burgers van het bestuur mogen verlangen dat het handelt conform het beleid (zie artikel 4:84 Awb). Daarnaast is in de rechtspraak bepaald dat beleidsregels die aan bepaalde voorwaarden voldoen, aan te merken zijn als recht in de zin van artikel 79 Wet RO. Hierdoor kan de Hoge Raad de beleidsregels vol toetsen, zodat de eenheid en uniformiteit van het recht kunnen worden geborgd.18

Beleidsregels lijken dus tot op bepaalde hoogte een met wetgeving vergelijkbare rechtsnormatieve werking te hebben.19 Vandaar dat ik mij in het kader van dit theoretische onderzoek ook zal richten op het fiscale boetebeleid, zoals onder meer neergelegd in het BBBB.