Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/2.2.4:2.2.4 Kyotoprotocol & Akkoord van Parijs

Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/2.2.4

2.2.4 Kyotoprotocol & Akkoord van Parijs

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Tijdens de eerste ‘Conference of the Parties’ (COP) werd het functioneren van de verplichtingen uit artikel 4 lid 2 onder a en onder b UNFCCC besproken. De partijen besloten:

‘to begin a process to enable it [Conference of the Parties] to take appropriate action for the period beyond 2000, including the strengthening of the commitments of the Parties included in Annex I to the Convention (Annex I Parties) in Article 4, paragraph 2(a) and (b), through the adoption of a protocol or another legal instrument’.1

Dit proces heeft uiteindelijk tot de aanname van het Kyotoprotocol geleid.2 Het Kyotoprotocol stelde een emissiereductieverplichting voor een eerste verbintenisperiode in. Deze periode liep van 2008-2012.3 Tijdens de Doha-ronde is door de ‘Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Kyoto Protocol’ (CMP) op 8 december 2012 een akkoord bereikt over een tweede verbintenisperiode en een aantal amendementen op het Kyotoprotocol,4 zij het dat er een nieuwe samenstelling van staten bij de tweede verbintenisperiode zal zijn.5 Op dit moment is aan de vereisten ex artikelen 20 en 21 van het Kyotoprotocol voor het in werking treden van het Doha-amendement nog niet voldaan. De CMP heeft het echter wel mogelijk gemaakt om het amendement tot aan de inwerkingtreding voorlopig toe te passen.6

Hoewel het amendement nog niet in werking is getreden,7 zal ik in dit onderzoek toch het Kyotoprotocol, zoals gewijzigd bij het Doha-amendement, gebruiken en uitgaan van een situatie waarbij zowel de EU als de lidstaten het verdrag hebben geratificeerd. De Europese Unie en haar lidstaten hebben immers het amendement ondertekend. Daarnaast schrijft de nieuwe verbintenisperiode uit het amendement ook ‘emission reduction/limitation targets’ voor de periode tot 2020 voor,8 een periode waarin krachtens de Richtlijn ETS voor de gehele EU emissiereductieverplichtingen worden vastgesteld.9

Aangezien de EU partij is bij het verdrag, moet de geldigheid van de Richtlijn en de implementatiewetgeving in het licht van het Kyotoprotocol worden beoordeeld aan de hand van de regels, geformuleerd in de jurisprudentie van het Hof van Justitie.10

Het Kyotoprotocol schrijft in artikel 3 lid 1 bis de doelstelling voor de tweede periode voor.11 Het artikel luidt als volgt:

‘The Parties included in Annex I shall, individually or jointly, ensure that their aggregate anthropogenic carbon dioxide equivalent emissions of the greenhouse gases listed in Annex A do not exceed their assigned amounts, calculated pursuant to their quantified emission limitation and reduction commitments inscribed in the third column of the table contained in Annex B and in accordance with the provisions of this Article, with a view to reducing their overall emissions of such gases by at least 18 per cent below 1990 levels in the commitment period 2013 to 2020.’

Uit Annex B bij het Kyotoprotocol volgt dat de EU en elk van de lidstaten ingevolge artikel 3 lid 1 bis Kyotoprotocol verplicht zijn in 2020 hun emissies van broeikasgassen met minimaal 20% ten opzichte van het niveau van 1990 te hebben teruggebracht.

Artikel 2 lid 1 van het Kyotoprotocol beschrijft dat er maatregelen en beleid door de lidstaten moeten worden vastgesteld om hun emissiereductieverplichtingen te behalen, evenwel zonder expliciet te bepalen welke maatregelen er genomen dienen te worden. Ook voorziet artikel 2 in dat kader in een samenwerkingsverplichting om tot efficiëntere maatregelen en beleid te komen.

Het Kyotoprotocol voorziet verder in vier ‘flexibele instrumenten’ waarmee de partijen bij het Kyotoprotocol hun emissiedoelstellingen gezamenlijk kunnen bereiken.12 Het eerste instrument is de zogenoemde ‘bubble’ uit artikel 4 Kyotoprotocol. Ingevolge dat artikel kunnen partijen die staan opgesomd in Annex I bij het UNFCCC en een mitigatieverplichting hebben onder het Kyotoprotocol (zoals voor de EU en al haar lidstaten het geval is) zich verenigen om gezamenlijk aan hun verplichtingen uit artikel 3 te voldoen.13 De partijen zijn dan verplicht om de emissiereductie die voor de partijen gezamenlijk geldt te bereiken. In de samenwerkingsovereenkomst dient ook de hoeveelheid aan emissiereducties te staan die elk van de partijen bij de overeenkomst moet behalen.14 De overeenkomst geldt voor de reductieperiode die in de overeenkomst is geregeld.15 Op welke wijze de gezamenlijke emissiereductieverplichting vervolgens wordt behaald, is aan de partijen bij de samenwerkingsovereenkomst autonoom te bepalen.16 Bij het opstellen van het Doha-amendement zijn de verdragspartijen ervan uitgegaan dat de EU zich samen met haar lidstaten in een dergelijke bubbel zal verenigen.17

De overige flexibele instrumenten zijn de Joint Implementation (JI), het Clean Development Mechanism (CDM), en de internationale emissiehandel. Middels de JI- en CDM-instrumenten kunnen Annex-I partijen middels projecten in andere Annex-I partijen, respectievelijk niet-Annex-I partijen, ERU’s (rechten uit JI-projecten) respectievelijk CER’s (rechten uit CDM-projecten) verkrijgen, die kunnen worden gebruikt om aan hun eigen emissiereductieverplichtingen te voldoen. Via internationale emissiehandel kunnen Annex-B-staten bij het Kyotoprotocol emissierechten (AAU’s, CER’s, ERU’s en RMU’s) aan elkaar overdragen.18

Het moge duidelijk zijn dat het Kyotoprotocol een duidelijkere verplichting voor de EU en de lidstaten bevat, wat betreft de emissiereductiedoelstellingen, dan de UNFCCC. Uit het verdrag blijkt echter ook dat de EU en de lidstaten een ruime discretionaire bevoegdheid hebben voor zover het de wijze betreft waarop deze doelstellingen moeten worden bereikt.19 Daarnaast bevatten de bepalingen uit het Kyotoprotocol geen rechten of plichten voor particulieren. Mijns inziens vloeit daarom, indien wordt uitgegaan van de overwegingen van het Hof in Intertanko, uit de aard en opzet van het Kyotoprotocol voort dat deze niet kan worden toegepast om de geldigheid van de Richtlijn of de implementatiewetgeving te toetsen. In dat kader kan worden gewezen op de conclusie van A-G Kokott bij Air Transport Association of America e.a. Zij stelt met betrekking tot de UNFCCC en het Kyotoprotocol:

‘Het Raamverdrag en het Protocol van Kyoto bevatten geen concrete bepalingen die rechtstreeks de van particulieren rechtspositie kunnen raken. Meer dan enkele algemene verwijzingen naar “de mensheid” en “de mens” [...] zijn er niet in te vinden.’20

Over het feit dat het Kyotoprotocol wel kwantitatieve emissiereductieverplichtingen bevat, stelt zij:

‘Daarbij komt dat de in het Protocol van Kyoto overeengekomen verplichtingen tot emissiebeperking en -reductie weliswaar gekwantificeerd zijn, maar de partijen een ruime discretionaire bevoegdheid laten wat betreft het concreet te realiseren beleid en de concreet te nemen maatregelen in overeenstemming met hun nationale omstandigheden. [...] De verplichtingen van het Protocol van Kyoto vereisen alle nationaal uitvoeringsmaatregelen en zijn overigens ook niet voldoende nauwkeurig om rechtstreeks ten gunste of ten laste van particulieren te kunnen werken. [...].’21

Daar doet mijns inziens verder niet aan af dat ten aanzien van de JI en CDM’s nadere procedureregels zijn vastgesteld, die invullen aan welke eisen JI- en CDM-projecten moeten voldoen.22 Evenmin doet hier aan af dat ten aanzien van internationale emissiehandel door de CMP gedetailleerde bepalingen zijn vastgesteld.23 Immers, ook deze nadere invullingen hebben betrekking op de verplichtingen van de verdragsstaten en betreffen geen voorschriften die bedoeld zijn om rechtstreeks en onmiddellijk van toepassing te zijn op particulieren, een eis die door het Hof in Intertanko voor de geldigheidstoets van EU-handelingen aan verdragen werd gesteld.24

Derhalve moet ook ten aanzien van het Kyotoprotocol worden vastgesteld dat deze niet kan worden ingeroepen om de geldigheid van de Richtlijn, of de implementatiewetgeving, in twijfel te trekken.

Ook voor het Akkoord van Parijs, waarbij de EU partij is,25 geldt dat er veel discretionaire ruimte aan de verdragsstaten voor de invulling van hun verplichtingen wordt gelaten. Het verdrag heeft tot doelstelling, voor zover relevant voor het ETS:

‘Holding the increase in the global average temperature to well below 2°C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels, recognizing that this would significantly reduce the risks and impacts of climate change;’26

De wijze waarop dit door de verdragsstaten moet worden bereikt laat echter veel interpretatieruimte. Het belangrijkste onderdeel betreft de zogenoemde ‘national determined contributions’ die echter door de verdragsstaten zelf worden vastgesteld. Ook voor zover die contributies voor de EU zijn vastgesteld, laat ook dit verdrag een ruime discretionaire bevoegdheid over aan de verdragsstaten zover het de wijze betreft waarop deze doelstellingen moeten worden bereikt. 27 Bovendien bevat ook dit verdrag geen rechten of plichten voor particulieren. Mijns inziens vloeit daarom, indien wordt uitgegaan van de overwegingen van het Hof in Intertanko, uit de aard en opzet van het Akkoord van Parijs voort dat deze niet kan worden toegepast om de geldigheid van de Richtlijn of de implementatiewetgeving te toetsen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.