3.2.2.3 Samenhangcriteria in een wetssysteem

Mij lijkt dat de hiervoor uit iTunes getrokken lessen voor muzieksystemen ook bruikbaar zijn voor het denken over - de samenhang binnen - wetssystemen.

In de eerste plaats vormen omgevingsregels in de door mij gebruikte definitie pas een systeem als de wetgever heeft gekozen voor een of meer samenhangcriteria die dienen om die regels te ordenen. Alle tot het omgevingsrecht behorende wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen vormen als zodanig nog geen systeem in de zin van volgens bepaalde criteria geordende, onderling samenhangende regels zolang geen sprake is van enige ordening volgens een of meer door de wetgever gekozen samenhangcriteria.

In de tweede plaats kunnen er binnen de verzameling van regels die het omgevingsrecht uitmaken vele verschillende soorten van samenhang bestaan. Zo zien we bijvoorbeeld in de Wabo, dat de samenhang onder meer1 is gezocht in 'plaatsgebonden projecten die bestaan uit een of meer activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving',2 in het Activiteiten-besluit in 'activiteiten van inrichtingen die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving' en in de Waterwet (Wtw) in 'watersystemen'. Ook buiten het omgevingsrecht laten zich veel verschillende samenhangcriteria denken. Het centrale samenhangcriterium in de Wet op de economische delicten (Wed) is de regulering van 'economische delicten'. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent als een belangrijk - maar niet enig - samenhangcriterium dat daarin bestuursrechtelijke procedures zijn gereguleerd.

In de derde plaats wordt ook in het omgevingsrecht een wetssysteem bepaald door het samenhangcriterium. Dat kan ruim zijn, zoals het belang van de fysieke leefomgeving of beperkter zoals het belang van een integraal beheer van watersystemen, dat een belangrijk samenhangcriterium vormt voor het wetssysteem van de Waterwet3 of het belang van de bescherming van de bodem dat een belangrijk samenhangcriterium vormt voor het wetssysteem van de Wet bodembescherming (Wbb).4

In de vierde plaats sluit ook in het omgevingsrecht de ene samenhang een andere niet per se uit in die zin dat een regel kan beantwoorden aan meer dan één samenhangcriterium. Zo past bijvoorbeeld de bouw van een fabriek zowel in het samenhangcriterium 'bouwen van een bouwwerk',5 als in 'oprichten van een inrichting.'6,7 Hier doet zich echter een belangrijk verschil voor tussen een wetssysteem en door iTunes te genereren muzieksystemen. iTunes maakt zoals hiervoor aangegeven het voor de gebruiker mogelijk om de muziekopnamen op te roepen in elk door hem gewenst muzieksysteem. Het enige wat daarvoor nodig is, is dat de gebruiker zijn muziekopnamen zodanig heeft gelabeld, dat het programma dat systeem kan genereren. Het is voor de gebruiker echter wel slechts mogelijk om één of meer samenhangcriteria tegelijk te gebruiken om een systeem op te roepen. De gebruiker van een wetssysteem heeft die keus niet. Hij is gebonden aan de keuzes die de wetgever heeft gemaakt ten aanzien van één of meer samenhangcriteria.

In het omgevingsrecht bestaat voor de hierboven geschetste mogelijkheid (nog) geen equivalent. Als de wetgever heeft besloten dat voor één project (vergelijk: opera) zowel een omgevingsvergunning (vergelijk: opera vocaal) op basis van de Wabo als een watervergunning (vergelijk: opera instrumentaal) op basis van de Waterwet nodig is, kan de gebruiker niet een eigen wetssysteem genereren dat is gebaseerd op het samenhangcriterium 'project' en waarin voor een project slechts één vergunning nodig is die de omgevingsvergunning en de watervergunning omvat. De gebruiker is in het omgevingsrecht immers afhankelijk van de keus die de wetgever heeft gemaakt ten aanzien van de samenhangcriteria.

Anders dan in het programma iTunes biedt de wetgever de gebruiker dus niet de mogelijkheid om zelf voor een bepaald systeem met een of meer bepaald samenhangcriteria te kiezen. Het zou interessant zijn te onderzoeken of omgevingsrecht nu of in de toekomst zodanig zou kunnen worden vorm gegeven dat de gebruiker via een computerprogramma wel als het ware zijn eigen wetssysteem in de vorm van een iLawsysteem zou kunnen genereren op basis van een door hem zelf te kiezen, op dat moment voor hem relevant samenhangcriterium. Wie een woning wil bouwen en zich afvraagt welke regels in het omgevingsrecht daarop van toepassing zijn, zou dan bijvoorbeeld alle op het bouwen van een huis toepasselijke regels met een druk op de knop van zijn toetsenbord kunnen genereren als wetssysteem.

In mijn voorstel voor een iLawsysteem gaat het niet om het ontsluiten van omgevingsrecht door middel van digitale technieken, maar om het vorm geven aan omgevingsrecht in een naar de wens van de gebruiker te genereren wetssysteem op een wijze die verschillende samenhangen eenvoudig mogelijk maakt. In paragraaf 3.2.3 zal ik het iLawsysteem aan de hand van een eenvoudig voorbeeld toelichten. De vraag of een dergelijk systeem thans technisch al mogelijk is of zou kunnen worden, kan ik op dit moment niet beantwoorden, maar is ook niet het onderwerp van mijn onderzoek. Voor mijn onderzoek is het wel van belang te constateren dat de wetgever bij het genereren van een wetssysteem een keus moet maken voor één of meer samenhangcriteria. Mij komt het voor dat het voor het via ICT-tools ontsluiten van wetssystemen noodzakelijk is om die wetssystemen zo kenbaar en leesbaar mogelijk te laten zijn. In dit verband vind ik bijval bij Noll waar hij schrijft: 'Eine Bereiniging der Rechtsordnung, durch welche diese wieder lesbar und nicht etwa nur im Computer aufrufbar wird, setzt den Einsatz des Computers gerade voraus.'12

In de vijfde plaats kunnen na vergelijking met iTunes voor het omgevingsrecht de les trekken dat het ook binnen het omgevingsrecht bij de kwalificatie van een wetssystematisch tekort gaat om een tekort binnen een bestaande verzameling van regels. Het gaat daarbij niet om de vraag of de verzameling compleet is, dat wil zeggen of de wetgever wel 'alles' heeft geregeld. Het gaat erom of binnen een op basis van een of meer samenhangcriteria gevormd wetssysteem alle aan die criteria beantwoordende regels binnen het geldende recht deel uitmaken van het aldus gevormde wetssysteem.