2.9.1 De wetgever

Belastingen mogen zowel in Nederland als in Duitsland alleen uit kracht van de wet worden geheven.1 Wettelijke (fiscale) regelingen worden zowel in Nederland als Duitsland in principe opgesteld door de regering.2 Alvorens een wettelijke regeling in werking kan treden, vindt er in beide landen een democratisch parlementair proces plaats. In beide landen geldt dat de wet tot de verwezenlijking van de door de wetgever beoogde doelstellingen moet leiden en dat dit punt in de parlementaire stukken wordt toegelicht en bediscussieerd.3

In zowel Nederland als Duitsland moet een wet eerst goedgekeurd worden door de meerderheid van regeringspartijen en de oppositie (in Nederland, de Tweede Kamer en in Duitsland de Bundestag). Vervolgens moet in Nederland de wet worden goedgekeurd door de Eerste Kamer, die een vetorecht heeft ten aanzien van het desbetreffende wetsvoorstel.4 Dit in tegenstelling tot de Bundesrat (de Duitse Eerste Kamer, die alleen in bepaalde gevallen een vetorecht heeft.5 In Nederland is het Ministerie van Financiën verantwoordelijk voor belastingen en ligt de uitvoering bij de Staatssecretaris van Financiën en zijn ambtenaren (de Belastingdienst). In Duitsland ligt de verantwoordelijkheid bij de Bundesminister der Finanzen van het Bundesministerium der Finanzen (BMF) .6 en wordt de uitvoering gedaan door Bundesfinanzdirektionen,7De verschillende deelstaten hebben alle hun eigen Landesfinanzministerium en Oberfinanzdirektionen voor de uitvoering van het belastingrecht en op gemeentelijke niveau zijn dat de lokale Belastingdiensten (Finanzämter).

In Nederland zijn criteria die de kwaliteit van wetgeving moeten waarborgen, vastgelegd in de nota Zicht op wetgeving. De nota handelt over de rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit van de wetgeving en betreft daarmee tevens de kwaliteit van de overheid en haar beleid in algemene zin.8 Bij de beantwoording van de vraag of een voornemen voor nieuwe regelgeving noodzakelijk is en van de wijze waarop de regeling dient te worden ingericht, wordt in Nederland gelet op de kwaliteitseisen9 rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen, doeltreffendheid en doelmatigheid, subsidiariteit en evenredigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, onderlinge afstemming, eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid.

Bij de totstandkoming van wetgeving vindt een interne beoordeling van bovenstaande kwaliteitseisen plaats door de Directie Wetgeving van het Ministerie van Justitie.10 Op hoofdlijnen kan gesteld worden dat daarnaast in Nederland de Raad van State, de Eerste Kamer, de rechterlijke macht en de wetenschap beoordelen of de (voorgestelde) wetgeving verzekerd is van voldoende kwaliteit.

Voor mijn onderzoek heb ik de toetsen van de Raad van State, de kwaliteitseisen uit de nota Zicht op wetgeving en het aspect over het fiscale vestigingsklimaat van de NOB als uitgangspunt genomen voor het toetsen van de Nederlandse rechtsregels en discussiepunten en of de de vergelijkbare Duitse rechtsregels aanbevelenswaardig zijn voor de Nederlandse vennootschapsbelasting (zie ook hoofdstuk 1.3.2.4).

Zoals uit hoofdstuk 2.9.2 zal blijken, kan fiscale wetgeving in Duitsland getoetst worden aan de grondwet. Bij de totstandkoming van de wetgeving zal de wetgever er dus rekening mee moeten houden dat deze de grondwettelijke toets moet kunnen doorstaan. Eén van de belangrijkste kwaliteitstoetsen in Duitsland vormen de grondwettelijke beginselen Bestimmtheit en Normenklarheit (vergelijkbaar met de eisen van eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid uit de nota Zicht op wetgeving). Bestimmtheit betekent dat wettelijke regels nauwkeurig moeten worden geformuleerd en Normenklarheit verlangt dat wettelijke regels duidelijk en niet tegenstrijdig zijn.11

Zowel in Nederland als Duitsland vormen rechtsbeginselen het morele hart van het belastingrecht en fiscale wetten worden dan ook vaak getoetst aan rechtsbeginselen. Zonder uitputtend te willen zijn, spelen in Nederland algemene beginselen zoals het legaliteitsbeginsel, gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel een grote rol. Specifiek voor het belastingrecht zijn daarnaast het draagkrachtsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel van groot belang.12 In Duitsland spelen dezelfde beginselen een rol. Hey maakt een onderverdeling in systeemdragende beginselen van het belastingrecht en grondwettelijke sub-beginselen.13 Met eerstgenoemde beginselen bedoelt ze het legaliteitsbeginsel (Legalitätsprinzip), gelijkheidsbeginsel (Gleichheitsprinzip), evenredigheidsbeginsel (Übermaßverbot) en Sozialstaatsprinzip. Deze beginselen worden volgens haar ten aanzien van het belastingrecht specifiek geconcretiseerd in het draagkrachtbeginsel (Leistungsfähigkeitprinzip).14 Met de als tweede soort genoemde beginselen bedoelt Hey beginselen zoals het wereldinkomenprincipe (Welteinkommensprinzip of Universalitätsprinzip), totaliteitsbeginsel (Totalitätsprinzip), het beginsel van individuele belastingheffing (Prinzip der Individualbesteuerung), en het beginsel van het objectives Nettoprinzip. Daarnaast wordt wetgeving in Duitsland vaak getoetst aan het neutraliteitsbeginsel (financieringsneutraliteit, Finanzierungsneutralität en rechtsvormneutraliteit, Rechtsformneutralität). In de hoofdstukken hierna zullen diverse van bovenstaande beginselen de revue passeren en indien nodig, aldaar verder worden toegelicht.

Uit het bovenstaande blijkt mijns inziens dat fiscale wetten in beide landen democratisch tot stand komen, waarbij de nodige kwaliteitseisen worden gesteld aan de wetgeving. In dit onderzoek werk ik de verschillen en overeenkomsten in de kwaliteitseisen voor wetgeving in Nederland en Duitsland niet expliciet nader uit. Ik ga niet in op de vraag of de huidige, hierboven genoemde, kwaliteitseisen wel de juiste maatstaf vormen voor het toetsen van de kwaliteit van fiscale wetgeving, welke spanningsvelden er zijn en op welke manier het toetsen van kwaliteit van wetgeving mogelijk verbeterd kan worden. Ook ga ik niet in op de vraag of de kwaliteitseisen in de uitvoering in beide landen wel worden nageleefd.15 Zoals in hoofdstuk 1.3.2 is toegelicht, toets ik diverse discussiepunten in de Nederlandse vennootschapsbelasting impliciet aan de kwaliteitseisen van de nota Zicht op wetgeving (als onderdeel van de fiscaal-beleidsanalytische, fiscaal-juridische en fiscaal-wetstechnische toets uit mijn toetsingskader) en onderzoek ik vervolgens of een vergelijkbare Duitse rechtsregels deze kwaliteitseisen minstens net zo goed doorstaat. Aangezien in beide landen wetten democratisch tot stand komen en aan bepaalde kwaliteitseisen moeten voldoen, ga ik er in mijn onderzoek van uit dat het in ieder geval mogelijk zou moeten zijn een Duitse wettelijke rechtsregel in de Nederlandse vennootschapsbelasting in te passen.