52.4 Artikel 7:1a Awb: het overslaan van de bezwaarprocedure

Het algemene verplichte karakter van de bezwaarprocedure staat al sinds de invoering in 1994 ter discussie. De kritiek is, kort samengevat, dat bezwaar in bepaalde zaken niet meer dan een rituele dans is: een onnodige herhaling van zetten en daarmee een zinloze procedurele horde op weg naar de bestuursrechter. In de eerste evaluatie van de Awb werd bijvoorbeeld geconcludeerd dat de bezwaarprocedure weinig toegevoegde waarde had in het ruimtelijk bestuursrecht, omdat daar vaak voorafgaand aan het primaire besluit al een openbare voorbereidingsprocedure of een informeel vooroverleg met belanghebbenden plaatsvindt.1 Een van de aanbevelingen was dan ook om de bezwaarprocedure niet langer verplicht te stellen indien een openbare voorbereidingsprocedure wordt gevolgd. Ook in het in 1996 verschenen rapport ‘Bestuur in geding’ werd gepleit voor het tegengaan van onnodige juridisering van het openbaar bestuur, zoals het verplicht moeten doorlopen van feitelijk overbodige juridische procedures. Een en ander had tot gevolg dat de Awb-wetgever besliste dat (1) na een uov geen bezwaarprocedure meer hoefde te volgen en dat (2) in de Awb de mogelijkheid van prorogatie (het overslaan van de bezwaarprocedure) zou worden opgenomen.

De Raad van State uitte forse en fundamentele kritiek op dat laatste voornemen. De noodzaak zou niet uit onderzoek blijken, de tijdwinst zou beperkt zijn en het risico van vertraging van de procedure (als de bestuursrechter niet instemt met een verzoek) reëel.2 Ook meende de Raad dat door de invoering van de Uniforme openbare voorbereidingsprocedure de bezwaarprocedure voor veel categorieën besluiten waar de mogelijkheid van prorogatie zinvol zou zijn, sowieso al zou komen te vervallen.3

De wetgever hield voet bij stuk. Sinds 1 september 2004 kent de Awb in artikel 7:1a de mogelijkheid de bezwaarfase op verzoek van de indiener(s) van het bezwaar over te slaan.4 Voorwaarde is dat zowel de indiener(s), het bestuursorgaan in kwestie én de bevoegde bestuursrechter van oordeel zijn dat de bezwaarprocedure achterwege kan blijven.5 Artikel 7:1a is ‘in het bijzonder bedoeld voor gevallen waarin partijen voorafgaand aan het besluit zo uitvoerig met elkaar van gedachten hebben gewisseld, dat een heroverweging van dat besluit daaraan weinig of niets kan toevoegen, terwijl het besluit nog steeds in geschil is’.6 Uit onderzoek in het eerste jaar na invoering van artikel 7:1a Awb bleek dat slechts in enkele tientallen zaken van de prorogatiemogelijkheid gebruik werd gemaakt.7 Recente cijfers ontbreken, maar er zijn geen aanwijzingen dat de frequentie van het gebruik significant is toegenomen.

Dient de toevoeging van artikel 7:1a Awb nu vooral als incentive voor het bereiken van de doelstelling van bezwaarprocedure of ter vergroting van de speelruimte voor het bestuursorgaan? Geen van beide echt, zo lijkt het. Prorogatie is afhankelijk van het initiatief van de bezwaarmaker, maar ook van instemming door het bestuursorgaan en de bestuursrechter. Bovendien moet een verzoek in het bezwaarschrift worden gedaan, dus voordat het geschil inhoudelijk wordt behandeld. Een bezwaarmaker moet de keuze voor rechtstreeks beroep derhalve – althans in theorie – ook echt op eigen initiatief maken.8 Aan de andere kant kan het bestuursorgaan instemmen met een verzoek, maar hoeft het dat nooit. Tegen de afwijzing van het verzoek kan geen rechtsmiddel worden aangewend. Ook mag een bestuursorgaan niet aandringen op het overslaan van de bezwaarfase.9 Tot slot fungeert de rechter als stok achter de deur tegen oneigenlijk gebruik van artikel 7:1a Awb. Bestuursrechters gaan niet zonder meer akkoord met een rechtstreeks beroep.10 Al met al is artikel 7:1a een bepaling waar felle discussies over zijn en worden gevoerd, maar een die slechts weinig impact – in positieve of negatieve zin – lijkt te hebben op het functioneren van de bezwaarprocedure in de praktijk.