Einde inhoudsopgave
Kavelruil (Publicaties vanwege het Centrum voor Notarieel Recht) 2014/1.II.A.1.a
a. Over functieverandering, nota’s en rapporten
mr. J.W.A. Rheinfeld, datum 31-01-2014
- Datum
31-01-2014
- Auteur
mr. J.W.A. Rheinfeld
- JCDI
JCDI:ADS474937:1
- Vakgebied(en)
Ruimtelijk bestuursrecht / Grondexploitatie
Voetnoten
Voetnoten
Zie voor enkele cijfers H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 116,
Ontleend aan: Kamerstukken II 2005/2006, 30509, nr. 3, p. 54.
Ontleend aan: H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 116. Zie over functieverandering in het algemeen en de invloed op de grondmobiliteit in het bijzonder het Rapport Grondmobiliteit, p. 15-20.
We zien hier dezelfde ontwikkeling als onder de eerdere wetten het geval was: wanneer het wettelijk kader, door voortschrijdende verschuivingen/evolutie binnen het landelijk gebied, als te star en te complex wordt ervaren, ontstaat er een drang naar flexibilisering en vereenvoudiging. Binnen het landinrichtings-instrumentarium viert het ‘voortschrijdend inzicht’ derhalve hoogtij. Zie in dit kader tevens de beschrijving in de MvT bij de Landinrichtingswet: Kamerstukken II 1979-1980, 15907, nrs. 3-4, p. 2-4.
Kamerstukken II 1987/1988, 20490. Zie tevens hfdst. III, onderdeel B.l.
Kamerstukken II 1989/1990, 21149, resp. Kamerstukken II 1989/1990, 21148, nr. 1. Zie over de vorming van een Ecologische Hoofdstructuur (EHS) als uitvloeisel van het Natuurbeleidsplan onderdeel H.2 van dit hoofdstuk. Zie in dit kader tevens H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 115.
Aldus Kamerstukken II 1992/1993, 23239, nr. 2, p. 10.
Zie de vorige nt.
Zie hierover uitgebreid onderdeel A.4.
Hierna tevens: CMLI.
Terzijde: de bescheiden, zo niet bijkans onzichtbare plaats die kavelruil inneemt in dit rapport (maar ook in de overige rapporten die in dit overzicht vermeld staan) verbaast mij enigszins. Er wordt hooguit gememoreerd aan het landinrichtingsinstrument (‘die hebben we ook nog’, lijkt de gedachte te zijn), maar de ruime toepassingsmogelijkheden van de kavelruil worden mi. onvoldoende voor het voetlicht gebracht. Deze ‘Calimero-positie’ lijkt een structureel verschijnsel te zijn. Het ‘waarom’ voor dit onderzoek wordt hier wederom gerechtvaardigd: de kavelruil verdient een betere plaats dan een ‘losse flodder’ in een beleidsstuk.
Bij brief van 8 februari 1996, Kamerstukken II 1995/1996, 24140, nr. 17 naar de Tweede Kamer gestuurd.
Aldus Kamerstukken II 1997/1998, 25940, nrs. 1-2, p. 8.
Bij brief van 18 maart 1998, Kamerstukken II 1997/1998, 25940, nrs. 1-2 naar de Tweede Kamer gestuurd.
Aldus Kamerstukken II 1997/1998, 25940, nrs. 1-2, p. 8. Zie tevens D.L. Rodrigues Lopes, ‘De inbreng in de herverkaveling’, in: Agrarisch recht 1998/9, p. 479.
H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 122.
Daarbij doelde men vooral op inzet van landinrichting op terreinen als milieu, water infrastructuur en de gebiedsgerichte aanpak, aldus H.W. Mojet, Regelgeving inrichting landelijk gebied, Deventer: Kluwer 2010, p. 13.
Zie voor een (korte) samenvatting van het rapport D.W. Bruil ‘wetgeving en literatuur’, in: Agrarisch recht 1998/5.
Zie over de landinrichting nieuwe stijl, raamplannen en uitvoeringsmodules hierna.
Aldus H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 122.
Zie voor een overzicht J.A. Zevenbergen, ‘De herijkte gereedschapskist ‘Landinrichting’, Mini-serie landinrichting nr. 7’, in: Geodesia 1998, nr. 10, p. 437-444, alsmede J.A. Zevenbergen, ‘Vernieuwing in de landinrichting: over herijking en varkens’, in: Agrarisch recht 1998/7-8.
Uit het Rapport Grondmobiliteit, p. 34 blijkt dat een lange doorlooptijd zorgt voor een ‘stuwmeer’ aan te herverkavelen gronden.
H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 118 constateert dat de ‘landinrichtingsmachine’ eind jaren ‘90 stokt. Op p. 122 is te lezen dat de gemiddelde doorlooptijd van een project, inclusief de voorbereiding ervan, 25 jaar is. Op dezelfde pagina is overigens vermeld dat critici er op wezen dat de Landinrichtingswet eigenlijk nog niet geëvalueerd kon worden, aangezien er nog nauwelijks projecten waren afgerond op basis van de wet uit 1985.
J.A. Zevenbergen, H.E. van Rij, ‘Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning’, p. 676 merkt in dit kader op dat de term ‘gebiedsgericht beleid’ vooral provinciaal benoemd is. Zie tevens H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 122, alsmede S.D.P. Kole, Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (diss. 2014), Deventer: Wuwer 2014, p. 38.
Zie H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 123.
De vaststelling van een raamplan is een appellabel besluit in de zin van art 1:3 jo 1:5 Algemene wet bestuursrecht, zo blijkt onder meer uit Rb Leeuwarden 21 maart 2003, ECLI:NL:RBLEE:2003:AF7237.
Vergelijk N. Dessing, T. Janssen, ‘Landinrichting nieuwe stijl: Raamplannen en modules voor een soepele uitvoering’, in: Landwerk 2002/3.
H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 128 vermeldt dat de DLG met ingang van 1 januari enkel nog kortlopende verplichtingen aanging. De modulaire aanpak was dus de nieuwe norm geworden.
Zie over het fenomeen ‘multifunctionaliteit’ uitgebreid Commissie Multifunctionaliteit Landinrichting, Perspectieven voor landinrichting, p. 29 e.v.
Aldus H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 116.
Zie Commissie Multifunctionaliteit Landinrichting, Perspectieven voor landinrichting, p. 29-52.
Zie de bijlage bij de brief uit juli 1994 van de CLC aan het Ministerie van LNV (kenmerk: L946148). H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 118-119, beschrijft de spanningen als gevolg van de integratie van natuur en recreatie in gebieden waar landbouw tot dan toe overheerste.
Zie onderdelen F.1 en G.3 van het vorige hoofdstuk: tot dusverre waren de agrarische belangen, ondanks een verbreding van de doelstelling van de diverse Ruilverkavelingswetten, sterk op de voorgrond blijven staan. De inhoud van de diverse rapporten en nota’s en de sfeer van het politieke en maatschappelijke debat in de periode 1995-2005 wekten de indruk dat het primaat van de agrarische belangen onder de nieuwe wet zeker geen automatisme zou zijn. Het is dan ook logisch dat het landbouwbedrijfsleven van zich liet horen.
Aldus H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 118, die opmerkt dat ‘de landinrichtingsmachine stokt’.
Een fenomeen dat van alle tijden lijkt te zijn, getuige het feit dat reeds in de (vroege en late) middeleeuwen door middel van cultuurtechnische werken aan watermanagement werd gedaan. Zie onderdeel B.2 en B.3 van het vorige hoofdstuk van dit onderzoek.
Ontleend aan: H. Buiter, J. Korsten, Land in aanleg, p. 120.
Zie het Rapport Grondmobiliteit, p. 46.
Vanaf 1985, het jaar van invoering van de Landinrichtingswet, veranderden het karakter en de functie van het Nederlandse platteland. De daling van het aantal agrarische bedrijven, die zich na de Tweede Wereldoorlog had ingezet zette verder door. De economische invloed van de land- en tuinbouw liep gedurende de jaren negentig terug. In een periode dat de Nederlandse economie groeide, werden de boeren en tuinders geconfronteerd met een sterke daling van hun inkomen.1 De agrarische productiefunctie van het landelijk gebied raakte in toenemende mate verweven met andere functies van het landelijk gebied, zoals natuur en de landschappelijke en recreatieve waarde van het landelijk gebied.2Het productielandschap wordt consumptielandschap’ was een in dit kader veelgehoorde kreet.3
Binnen enkele jaren na inwerkingtreding van de Landinrichtingswet startte, mede ingegeven door de hiervoor (kort) omschreven ontwikkelingen, (weer) de politieke discussie over vereenvoudiging, versnelling en flexibilisering van het landinrichtingsinstrumentarium.4 Deze discussie resulteerde in verschillende nota’s en rapporten van overheidswege:
In 1988 verscheen de Vierde nota Ruimtelijke Ordening, 5 een beleidsstuk waarin het kabinet zijn visie op de inrichting van Nederland geeft. Ook voor het landelijk gebied schetst het Rijk een ontwikkelingsrichting. Per gebied wordt de gewenste ontwikkeling aangegeven. Deze ‘koersen’ zijn richtinggevend voor de te nemen maatregelen in landinrichtingsverband;
Deze visie wordt verder uitgewerkt in het Natuurbeleidsplan en de Structuurnota Landbouw, die in 1989 verschenen.6 De Structuurnota Landbouw zet de koers uit op weg naar een concurrerende, duurzame en veilige landbouw. Om dat te bereiken zijn aanpassingen in de landbouwstructuur noodzakelijk. Met name daar waar verbetering van de externe productieomstandigheden aan de orde is, kan deze met landinrichting worden bereikt.7 Het Natuurbeleidsplan staat een duurzame instandhouding en ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden voor. Voor de uitvoering van het Natuurbeleidsplan is het instrument landinrichting van groot belang;8
In 1993 zag het rapport ‘Landinrichting in de jaren negentig’9 het levenslicht. Dit rapport bevatte de uitgangspunten voor de modernisering van het landinrichtingsinstrumentarium. In het rapport wordt sterk de nadruk gelegd op de (gewenste) decentralisatie, 10 de aanpassing van het huidige landinrichtingsinstrumentarium, verkorting van procedures en op de diverse functies van het landelijk gebied (landen tuinbouw, natuur, openluchtrecreatie, bos, landschap en cultuurhistorie). De aanbevelingen die de Commissie Multifunctionaliteit Landinrichting11 heeft gedaan in haar rapport ‘Perspectieven voor landinrichting’, zijn gebruikt in dit rapport;12
Drie jaar later, in 1996, werd het rapport ‘Herijking landinrichting eerste fase’13 gepubliceerd. Het doel van dit rapport was om de wenselijk geachte aanpassingen op het gebied van de landinrichting te benoemen en een daarop toegesneden gebiedsgerichte aanpak te formuleren.14 De in het rapport opgenomen verbeteringsmogelijkheden zijn in de vorm van zeven deelprojecten gezamenlijk uitgewerkt door medewerkers van het Ministerie van LNV, provincies en de DLG;
Tot slot verscheen in 1998 het rapport ‘Herijking landinrichting tweede fase’.15 Dit rapport is het vervolg op het herijkingsrapport uit 1996 en bevat de uitwerking van de in de eerste fase uitgevoerde analyse van knelpunten, wensen en behoeften bij landinrichting.16 Voorts is het rapport een uitvloeisel van de discussie die in de jaren daarvoor met alle betrokken partijen was gevoerd over de effectiviteit van de in de Landinrichtingswet vastliggende instrumenten, procedures en financiële verplichtingen en is als zodanig te beschouwen als een culminatie van de hiervoor gememoreerde rapporten en nota’s.17 Thema’s als verbreding van de inzet van landinrichting, 18 vereenvoudiging en versnelling van het instrumentarium en flexibilisering van het instrumentarium hebben hun plek gekregen in het rapport.19 Als uitvloeisel van dit rapport hebben de provincies en de minister van LNV in 1999 een aantal afspraken gemaakt over herijking van de landinrichting met als doel om de landinrichting meer te kunnen laten inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen en veranderde wensen. Daartoe is onder meer afgesproken dat, in afwachting van de nieuwe Wet op de inrichting van het Landelijk Gebied, die op termijn de Landinrichtingswet moet vervangen, de planvorming verdergaat als ‘landinrichting nieuwe stijl’. Daarbij werd gebruik gemaakt van een raamplan en uitvoeringsmodules, 20
De gemeenschappelijke conclusie van de diverse rapporten was dat landinrichting sneller en flexibeler moest. Het in de Landinrichtingswet opgenomen instrumentarium was te star en ongeschikt om adequaat te kunnen reageren op de dynamiek van een gebied.21 Met name door de (gefaseerde) herijking in 1996 en 1998 trachtte men de landinrichting weer modern, snel en flexibel te laten worden. De herijkingsrapporten bevatten daarom een flink aantal ideeën om het aantal stappen in een landinrichtingsproces terug te brengen en zo tijdwinst te boeken.22
Deze tijdwinst was noodzakelijk, aangezien het vooral de lange doorlooptijd van de landinrichtingsprojecten23 was die de steun voor landinrichtingsprojecten heeft aangetast.24 Een van de oplossingen die bedacht werd is het uitvoeren van plannen in modules, een aanpak die rond 2000 is ingevoerd. Deze aanpak in modules is bekend geworden onder de term ‘gebiedsgericht beleid’. Niet (langer) het landinrichtingsinstrument, maar de inrichting van het gebied vormde het uitgangspunt.25 Centraal in de gebiedsgerichte werkwijze stond een raamplan met daarin een integrale, breed gedragen visie op de ruimtelijke ontwikkeling van een (landinrichtings)gebied.26 Het raamplan, 27 dat diende als integratiekader voor de in het gebied aanwezige functies, bevatte een globaal eindbeeld waarin alle verschillende aspecten uit het gebied naar voren kwamen. Ten slotte gaf het raamplan de doelstellingen, de aanpak van de grondverwerving en een aanduiding van de in te zetten instrumenten weer.
De raamplannen werden vervolgens opgesplitst in zelfstandig uitvoerbare deelprojecten met een maximale looptijd van vier jaar, zogeheten uitvoeringsmodules. Per uitvoeringsmodule werd bekeken of alle voorgestelde maatregelen in het raamplan nog pasten bij de wensen in het gebied. Vervolgens werden in de module concrete inrichtingsmaatregelen met een planning en een begroting voorgesteld. Het raamplan diende als toetsingskader bij de vaststelling van de modules.
De nieuwe, modulaire aanpak werd in de praktijk al snel bekend als ‘landinrichting nieuwe stijl’.28 Op deze manier werd de uitvoering van het Iandinrichtingsplan versneld en bleef er ruimte voor veranderingen binnen de hoofdlijnen van het raamplan.29
Naast de tijdswinst kan gezegd worden dat het (herijkte) landinrichtingsbeleid zoals dat aan het eind van de eenentwintigste eeuw vorm kreeg, een sterke nadruk legde op multifunctionaliteit, 30 flexibiliteit en draagvlak.31 Vooral de multifunctionele benadering kwam in de landinrichting nieuwe stijl goed uit de verf. De Commissie Multifunctionaliteit Landinrichting had haar werk derhalve goed gedaan.32 Toch was niet iedereen onverdeeld positief over deze nieuwe, brede benadering: volgens het landbouwbedrijfsleven heeft de verbreding van de reikwijdte van de landinrichting op den duur tot een onderbelichting van de betekenis van de landbouw geleid. In een brief uit 1994 stelt de Centrale Landinrichtingscommissie dan ook het volgende:
“Door het landbouwbedrijfsleven wordt de bovengenoemde multifunctionaliteit weliswaar erkend en ondersteund, maar wordt tegelijkertijd gewezen op juist het ontbreken in het recente overheidsbeleid van een concreet inrichtingsbeleid voor de land- en tuinbouw, waar dit voor met name de natuur en de recreatie wel hel geval is. Het landbouwbedrijfsleven staat op het standpunt dat het zelfstandig belang van de land- en tuinbouw hierdoor onderbelicht wordt. Dit leidt er naar hun mening toe dat het draagvlak aan landinrichting vanuit de land- en tuinbouw in gevaar komt”.33
Een begrijpelijke reactie vanuit agro-hoek, mede gezien de ervaringen uit het verleden.34
Naast het afnemende draagvlak voor de ruilverkaveling is de cultuurtechnische situatie van het platteland in de periode 1995-2005 verslechterd.35 De bouw van nieuwe woonwijken rond de grote steden en de aanleg van grote infrastructurele werken als de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn zorgden op veel plaatsen tot een doorsnijding van het landschap. Ook op het gebied van waterbeheer was er voldoende werk aan de winkel: toen in de jaren negentig de grote rivieren enkele keren bijna buiten hun oevers traden, bleken de regionale watersystemen niet tegen hun taak opgewassen. Langs de Maas en vooral in het Delfland en het noordoosten van Nederland kwamen forse oppervlakten land blank te staan. Maatregelen als overloopgebieden en waterbergingen bleken nodig, initiatieven die hun weerslag kregen in de inrichting van het landelijk gebied, 36 Een nieuwe ‘renovatieronde’ van het landelijk gebied was dus noodzakelijk.
De landinrichting in Nederland bevond zich in de periode 1995-2005 op een tweesprong. Aan de ene kant lag de weg met brede, integrale plannen voor een heel gebied, compleet met zware procedures en dwingende wettelijke regelingen. Aan de andere kant lag de weg met eenvoudiger, probleemgerichte projecten. Het landinrichtingsbeleid leverde hier voor de projecten een scala aan flexibel inzetbare instrumenten.37
De ontwikkelingen sinds 1985 kunnen in het volgende, treffende, citaat worden samengevat: ‘Het traditionele ruilverkavelingsinstnimentarium sluit niet meer aan bij de huidige behoefte.’38
Wellicht ten overvloede zij tot besluit vermeld dat de ‘landinrichting 2, 0’ vrijwel geheel betrekking had op de instrumenten ruilverkaveling, herinrichting en aanpassings- inrichting. De kavelruil ontsprong de herijkingsdans nagenoeg volledig. Enerzijds is dat te beschouwen als een compliment: voor het instrument kavelruil was herijking niet noodzakelijk, omdat het kennelijk in de praktijk al op effectieve wijze kon worden ingezet. Anderzijds kan dit ook worden gezien als een zorgelijke ontwikkeling: waarom heeft men de kavelruil niet een meer prominente positie gegeven in het herijkingsproces? Niet zozeer het instrument kavelruil, maar meer de visie op het instrument diende wel degelijk herijkt te worden: naar mijn mening onderschatte (en onderschat) de overheid de toepassingsmogelijkheden en het -bereik van de kavelruil binnen de kaders van de landinrichting.