Hof Den Haag, 10-12-2019, nr. 200.255.192/01

De Gemeente hanteert algemene bepalingen voor de uitgifte van grond in erfpacht.

Vanaf 1994 biedt de Gemeente bestaande particuliere erfpachters de mogelijkheid om de in erfpacht uitgegeven grond (de bloot eigendom van de grond) te kopen (hierna: het Omzettingsbeleid 1995). Hiervoor dienen zij bij de Gemeente een aanvraag te doen (hierna: een omzettingsaanvraag).

In 2006 heeft de Gemeente nieuw beleid voor de berekening van de grondprijzen (verkoopprijzen) bij een omzettingsaanvraag vastgesteld. Omdat de grondprijzen hierdoor stegen is in het raadsbesluit besloten tot een overgangsregeling, inhoudende gefaseerde invoering over een periode van twee jaren (hierna: de Overgangsregeling).

Op 25 januari 2007 heeft de Gemeente, in een besloten gemeenteraadsvergadering, de Overgangsregeling per direct ingetrokken (hierna: het Intrekkingsbesluit). De reden hiervoor was dat door de Gemeente (nogmaals) een nieuwe methodiek voor de berekening van de verkoopprijzen wilde vaststellen.

In oktober 2007 heeft de Gemeente nieuw omzettingsbeleid vastgesteld (hierna: het Omzettingsbeleid 2007). Dit Omzettingsbeleid 2007 had tot gevolg dat de verkoopprijzen bij omzettingsaanvragen verder stegen.

Het Omzettingsbeleid 2007 is per direct in werking getreden en kende geen overgangsregeling.

BEZ c.s. wil kort gezegd dat de Gemeente na een omzettingsaanvraag de grond weer aanbiedt tegen een verkoopprijs gebaseerd op de rekenmethodiek van vóór het Omzettingsbeleid 2007. Daarnaast meent BEZ c.s. dat enkele artikelen uit de door de Gemeente gehanteerde algemene bepalingen onredelijk bezwarend zijn.

Nadat overleg over deze kwesties niet tot overeenstemming leidde, heeft BEZ c.s. onderhavige procedure aanhangig gemaakt.

Voor het incident relevante vorderingen in eerste aanleg en beoordeling hiervan door de rechtbank

2. Voor zover in dit incident relevant, heeft BEZ c.s. in eerste aanleg (samengevat), na wijziging van eis, onder meer gevorderd voor recht te verklaren dat de totstandkoming van het Omzettingsbeleid 2007 jegens (bepaalde) erfpachters onrechtmatig is (zie onder I-a van het petitum).

Kort samengevat heeft BEZ c.s. aan deze vordering ten grondslag gelegd dat door de Gemeente in strijd is gehandeld met:

- de Overgangsregeling;

- het gewoonterecht;

- het vertrouwensbeginsel;

- het gelijkheidsbeginsel; en

- het zorgvuldigheidsbeginsel.

De rechtbank heeft de – onder 2 genoemde – verklaring voor recht toegewezen, omdat volgens haar de Gemeente in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel, al dan niet in samenhang gezien met het vertrouwensbeginsel.

De rechtbank heeft hiertoe kort gezegd overwogen dat bij de totstandkoming van het Omzettingsbeleid 2007 – in strijd met art. 3:4 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) – de rechten van erfpachters onvoldoende zijn meegewogen.

De rechtbank heeft het beroep van BEZ c.s. op het gelijkheidsbeginsel, als grondslag voor de onder 2 genoemde verklaring voor recht, verworpen en daartoe in overweging 4.29 van het bestreden vonnis als volgt overwogen:

“Voor zover BEZ c.s. zich beroept op de schending van het gelijkheidsbeginsel

omdat volgens haar rond 25 januari 2007 sprake is geweest van een onverklaarbare toename van overdrachten die doet vermoeden dat de Gemeente sommige erfpachters - lees: ambtenaren, wethouders en/of gemeenteraadsleden - in de gelegenheid heeft gesteld alsnog op grond van het Omzettingsbeleid 1995 het bloot eigendom te kopen, dan is deze stelling onvoldoende onderbouwd. BEZ c.s. heeft ter onderbouwing van haar stelling een beroep gedaan op de Rekenkamerbrief 2014. In deze brief verwijst de directeur Rekenkamer naar een onderzoek van ambtenaren van de Gemeente naar de gang van zaken. Deze ambtenaren hebben niet kunnen constateren dat ambtenaren met een erfpachtrecht vooraf geïnformeerd zijn over de voorgenomen beleidswijziging. De directeur Rekenkamer heeft geen aanleiding gezien een eigen onderzoek uit te voeren. De inhoud van de Rekenkamerbrief 2014 biedt geen bevestiging aan de stelling van BEZ c.s. De Gemeente heeft nog een beroep gedaan op de Rekenkamerbrief 2015. Deze brief is opgesteld op verzoek van de Gemeenteraad. De directeur Rekenkamer heeft een verbeterd onderzoek betrokken bij het opstellen van zijn eigen bevindingen en concludeert dat er geen steun is voor het vermoeden dat ambtenaren, wethouders of raadsleden in de periode maart 2006 tot en met april 2007 gebruik gemaakt hebben van voorkennis. Tegen de achtergrond van deze conclusie had het op de weg van BEZ c.s. gelegen om haar stelling van een nadere onderbouwing te voorzien. Nu zij dat heeft nagelaten, kan niet worden geconcludeerd dat de Gemeente tevens onrechtmatig jegens erfpachters heeft gehandeld wegens schending van het gelijkheidsbeginsel.”

Voor het incident relevante grief en incidentele vordering

3. In hoger beroep vordert BEZ c.s. – na wijziging van eis – vernietiging van het bestreden vonnis, toewijzing van haar (afgewezen) vorderingen en een veroordeling van de Gemeente in de proceskosten.

BEZ c.s. heeft onder meer een grief gericht tegen overweging 4.29 van het bestreden vonnis (zie hiervoor, 2.3).

In de toelichting op deze grief betoogt BEZ c.s. dat het gelijkheidsbeginsel inhoudt dat de Gemeente er zorg voor moet dragen dat burgers in gelijke situaties gelijk worden behandeld. Als blijkt dat de Gemeente bepaalde personen (ambtenaren), in het kader van het Omzettingsbeleid 2007, heeft ‘voorgetrokken’, betekent dit dat de Gemeente ook de andere erfpachters de gelegenheid moet geven om (nog) van de Overgangsregeling gebruik te maken. In de visie van BEZ c.s. had de Gemeente op grond van een verzwaarde stelplicht inzichtelijk moeten te maken (i) welke transacties, waarbij de bloot eigendom van grond door erfpachters is verworven, voorafgaande aan het Omzettingsbeleid 2007 hebben plaatsgevonden en (ii) hoeveel daarvan transacties met ambtenaren waren of met andere bij de Gemeente betrokken personen of personen die van het Omzettingsbeleid door ambtenaren op de hoogte zijn gesteld.

de incidentele vordering

4. BEZ c.s. wil zijn stelling dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden (zie ook hiervoor, overweging 2.3) nader onderbouwen. In verband hiermee vordert hij – bij wijze van incidentele vordering op basis van art. 843a Rv – om de Gemeente te veroordelen om in de procedure over te leggen:

(a) de aktes waarmee vanaf 1 januari 2006 tot 1 januari 2007 de bloot eigendom onder hun percelen is overgedragen aan de betreffende erfpachters; en

(b) een lijst waaruit blijkt wie van de betreffende erfpachters onder (a), of de uiteindelijk belanghebbenden bij deze erfpachters als het een rechtspersoon betreft, op dat moment werkzaam waren voor de Gemeente, als ambtenaar of anderszins, waaronder tevens wordt verstaan als ZZP’er.

5. De Gemeente voert verweer. Volgens de Gemeente is niet voldaan aan de vereisten van art. 843a, eerste lid Rv (geen rechtmatig belang van BEZ c.s.; de documenten zien niet op een rechtsbetrekking waarbij BEZ c.s. partij is). Daarnaast bestaan er gewichtige redenen (ernstige schending privacy diverse betrokkenen) om het inzageverzoek te weigeren. Ook valt hierboven onder 4 (b) weergegeven vordering volgens de Gemeente buiten de reikwijdte van art. 843a Rv.

6. Het hof stelt bij de beoordeling van de incidentele vordering het volgende voorop. Artikel 843a, eerste lid Rv bepaalt dat hij die daarbij rechtmatig belang heeft, op zijn kosten inzage, afschrift of uittreksel kan vorderen van bepaalde bescheiden aangaande een rechtsbetrekking waarin hij of zijn rechtsvoorgangers partij zijn, van degene die deze bescheiden te zijner beschikking of onder zijn berusting heeft. Op grond van artikel 843a, vierde lid Rv kan degene die over de betreffende bescheiden beschikt de gevorderde inzage weigeren indien daarvoor gewichtige redenen zijn, alsmede indien redelijkerwijs aangenomen kan worden dat een behoorlijke rechtsbedeling ook zonder verschaffing van de gevraagde gegevens is gewaarborgd.

7. In het licht hiervan overweegt het hof als volgt. Naar het hof begrijpt, baseert BEZ c.s. zijn incidentele vordering op de door hem gestelde verzwaarde stelplicht van de Gemeente (zie ook 3.1.1 van dit arrest). Veronderstellenderwijs uitgaande van een verzwaarde stelplicht bij de Gemeente ten aanzien van vermeende onregelmatige transacties met en/of voorkennis bij ambtenaren en andere medewerkers voorafgaande aan de invoering van het Omzettingsbeleid 2007 – het hof laat de juistheid hiervan uitdrukkelijk in het midden –, dan geldt dat de Gemeente door overlegging van de twee rapporten van de Rekenkamer Zaanstad hieraan heeft voldaan (hierna: de Rekenkamer).

Uit het rapport d.d. 16 januari 2014 blijkt één ambtenaar van de afdeling Grondzaken en Bodem en één ambtenaar van de sector Beleidsontwikkeling in 2012 het gerucht te hebben onderzocht dat ambtenaren vooraf zouden zijn geïnformeerd over de komende beleidswijziging en daarom nog tegen de oude voorwaarden konden omzetten. Van de lijst van omzettingen over de periode van juli 2006 tot en met januari 2007 – in totaal 60 omzettingen – hebben zij samen vastgesteld of hier namen op voorkwamen van medewerkers van de Gemeente. Dit bleek niet het geval te zijn.

In een aanvullend rapport d.d. 19 juni 2015 blijkt dat naar aanleiding van een gerucht dat ambtenaren gebruik hadden gemaakt van voorkennis de gemeentesecretaris op 11 juni 2014 opdracht heeft gegeven een intern vooronderzoek uit te voeren. Uit dit vooronderzoek is naar voren gekomen dat vier ambtenaren (op drie adressen) hun recht van erfpacht hebben omgezet in de periode september 2006 tot en met januari 2007. Dit was nieuwe informatie ten opzichte van hetgeen in het rapport van 16 januari 2014 was vermeld. De directeur van de Rekenkamer concludeert dat er geen concreet vermoeden is dat deze vier ambtenaren (op drie adressen) hun recht van erfpacht hebben omgezet in vol eigendom op basis van voorkennis; met het handelen op basis van voorkennis bedoelt hij dat een ambtenaar gehandeld zou hebben op basis van vertrouwelijke informatie waarover alleen een ambtenaar kan beschikken. Op het moment van omzetten was er al enkele maanden informatie openbaar dat het omzetten geleidelijk duurder zou worden. Deze openbare informatie kon voor erfpachters, waaronder ook deze ambtenaren, al reden genoeg zijn geweest om de erfpacht om te zetten. De functies van deze ambtenaren en fysieke locatie waar deze ambtenaren destijds werkzaam waren, maakten dat de directeur van de Rekenkamer geen reden had om te veronderstellen dat zij kennis hadden van vertrouwelijke informatie over dit onderwerp.

Dat wethouders of raadsleden voorafgaande aan de invoering van het Omzettingsbeleid 2007 (in de periode maart 2006 tot en met april 2007) een verzoek tot omzetting hebben gedaan, is niet gebleken.

Onder deze omstandigheden komt de vordering in feite neer op een fishing expedition, waartoe art. 843a Rv geen grondslag biedt. Onder deze omstandigheden heeft BEZ c.s. geen rechtmatig belang bij zijn exhibitievordering. Reeds hierom wordt de vordering afgewezen.

8. Daarenboven overweegt het hof nog als volgt. De verzochte aktes onder 4 (a) zijn kenbaar uit een openbare bron. BEZ c.s. heeft niet gesteld dat hij de bescheiden via de reguliere weg – opvragen bij het Kadaster – heeft trachten te verkrijgen. Los van de vraag of de verzochte lijst onder 4 (b) binnen de reikwijdte van art. 843a Rv valt, nu dit een niet-bestaand document betreft, dat speciaal zou moeten worden opgesteld, geldt dat niet in redelijkheid van de Gemeente kan worden gevergd dat zij dertien jaar na dato nog reproduceert/kan reproduceren wie er destijds als ZZP’er bij haar werkzaam zijn geweest dan wel wie toen de uiteindelijk belanghebbenden achter (eventueel bij transacties betrokken) vennootschappen waren.

9. Gelet op het voorgaande zal het hof deze incidentele vordering afwijzen, met veroordeling van BEZ c.s. in de kosten van dit incident.