Financiële controle in het gemeenterecht (Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen) 2011/5.2.1:5.2.1 De periode 1813 — 1848

Financiële controle in het gemeenterecht (Dissertatieserie Vakgroep Staatsrecht Groningen) 2011/5.2.1

5.2.1 De periode 1813 — 1848

Documentgegevens:

dr. W. van der Woude, datum 21-09-2011

Datum: 21-09-2011
Auteur: dr. W. van der Woude
Vakgebied(en): Overheidsfinanciën (V)

Ten aanzien van de comptabele verantwoording in de periode vóór de Thorbeckiaanse Gemeentewet is - naast de Grondwet en de bestuursreglementen1- het Souvereine Besluit, houdende bepalingen omtrent het indienen der begrootingen van plaatselijke behoeften, van belang.2 Hoewel de titel wellicht anders doet vermoeden, bevat het besluit ook een regeling met betrekking tot de gemeentelijke rekening. Zo bepaalde het besluit dat de door of vanwege de Koning vastgestelde begrotingen de basis vormen voor de verantwoordingen of rekeningen van de gemeenten. Jaarlijks, voor 1 juni, dienden de plaatselijke Ontvangers de rekening en verantwoordingen in tweevoud in bij het Bestuur van de gemeente, waarbij tevens bewijsstukken (`verificatoire bescheiden') werden overgelegd. Een commissie van drie leden van de "Plaatselijke Regering" moest zich "onmiddellijk onledig houden met de examinatie derzelven" om binnen een halve maand aan het "Bestuur der Gemeente" (naar huidige terminologie vertaald: de raad)3 een rapport van haar bevindingen te doen. Het Bestuur diende de rekening en de stukken op te nemen en deze, hetzij met goedkeuring, hetzij met "observatiën of debatten, welke het mogt vermeenen daarop te hebben" voor 30 Juni ter goedkeuring in te zenden aan provinciale staten. Voor zover de uitgaven niet meer dan f 10.000,- bedroegen, waren provinciale staten bevoegd tot verdere afhandeling. Voor uitgaven boven f 10.000,- werd de rekening door de Staten toegezonden aan de Algemeene Rekenkamer der Verenigde Nederlanden.4

Wat opvalt aan de Souvereine Besluiten is de centrale positie van de Ontvanger. Het is de Ontvanger die zich door middel van de opgestelde rekening en de bijbehorende stukken ten opzichte van de raad en — door tussenkomst van de raad — ten opzichte van provinciale staten of de Algemene Rekenkamer moest verantwoorden en niet de met het geldelijk beheer belaste burgemeester en wethouders/assessoren.5 De enige zweem van verantwoording door het dagelijks bestuur aan de raad is de eerder genoemde procedure uit art. 12, tweede volzin SB 1814, waarin een commissie van drie leden van de plaatselijke regering werd opgedragen de rekening van de ontvanger te onderzoeken en daarvan bevinding te doen aan het Bestuur der Gemeente.6 Ook in de Reglementen had de Ontvanger een belangrijke positie en een eigen verantwoordelijkheid met betrekking tot de gedane uitgaven. Hij deed in geen geval betalingen die de begrotingsposten zouden overschrijden, zelfs niet wanneer deze door burgemeester en wethouders/assessoren werden bevolen.7

De vraag wat er gebeurde met een Ontvanger wiens rekening niet sluitend was, werd voor gemeenten met een totaaluitgave boven f 10.000,- beantwoord in de Wet houdende bepalingen omtrent de werkzaamheden van de Algemeene Rekenkamer der Vereenigde Nederlanden (verder: Wet Algemeene Rekenkamer).8Art. 23 van de Wet Algemeene Rekenkamer bepaalde dat de "comptabelen en rendanten" van wie de rekening "quitte of in voorschot" werd bevonden, "de noodige décharge" werd verleend. "De sloten van rekening waarbij de rendanten schuldig blijven", moesten "ter regelmatige invordering" aan het departement van Financiën worden ingezonden. Met andere woorden: de Ontvanger kon persoonlijk aansprakelijk worden gesteld voor de tekorten in de rekening.9

Toon alle voetnoten

Voetnoten

Voetnoten

Zie hoofdstuk 2.

SB 31 Januari 1815, Stb. 1815, 9, voorafgegaan door SB 18 februari 1814, Stb. 1814, 27, houdende bepalingen betrekkelijk de formatie en executie van Begrootingen voor de behoeften der Gemeenten.

Aangezien de Souvereine Besluiten geen onderscheid maakten tussen de stedelijke besturen en die op het platteland, blonken zij niet uit in helderheid. Het begrip 'Bestuur der Gemeente' levert twee problemen op: wat wordt bedoeld met gemeente en wie vormen daarin het bestuur? De grondwet van 1814 onderscheidde Steden, Heerlijkheden, Districten en Dorpen, waarbij de laatste drie veelal onder de noemer 'bestuur ten platte lande' werden geplaatst. Het begrip 'gemeente' in SB 1814 en 'plaatselijke rekening' in SB 1815 komen niet overeen met de terminologie van de vigerende Grondwet. De Grondwet van 1815 lijkt meer aanknopingspunten te bieden met het gebruik van de term `plaatselijk bestuur' die wordt gebezigd in de aanhef van de derde afdeling van het vierde hoofdstuk. In het eerste artikel van deze afdeling wordt alleen van de besturen ten platte lande gesproken. In het verloop van deze afdeling wordt de grondwettelijke opdracht aan de Koning ten aanzien van de voorschriften met betrekking tot de rekening geformuleerd. Dit zou tot de conclusie kunnen leiden dat de Souvereine Besluiten doelen op de plattelandsbesturen en niet op de steden. Een dergelijke conclusie houdt niet stand, omdat beide Souvereine Besluiten anterieur zijn aan de Grondwet van 1815. Het Souvereine Besluit van 1815 sluit nadrukkelijk aan bij de Grondwet van 1814, waarin de voorschriften met betrekking tot de begroting en rekening van toepassing zijn op Steden, Districten, Heerlijkheden en Dorpen. Het Souvereine Besluit van 1814 (dat zelfs anterieur is aan de Grondwet van dat jaar) lijkt eenzelfde toepassingsbereik te hebben gehad. De considerans van het eerste Souvereine Besluit spreekt namelijk nadrukkelijk van de 'ongunstigen toestand der Geldmiddelen van de meeste Steden en Gemeenten (curs. WvdW)' en concludeert verderop dat 'de jaarlijksche inlevering, zoo van begrootingen van inkomsten en uitgaven, als van rekeningen over derzelve, voor de goede Ingezetenen der Steden en Gemeenten (curs. WvdW) de voegzaamste waarborg is tegen alle verwaarlozing hunner belangen'. De volgende vraag is wie of wat het 'Bestuur der Gemeente' is. De bestuursreglementen van 1824 en 1825, die in 1825 automatisch tot grondwet werden verheven, lijken wat dit betreft helder. In de steden is het bestuur samengesteld uit 'een burgemeester en wethouders en een raad'; op het platteland uit 'eenen burgemeester, twee assessoren, en eenen gemeente-raad' (Zie art. 1 van het generale model voor het Reglement voor het bestuur der stad en art. 2 van het Reglement op het bestuur ten platte lande in de provincien. Opvallend is dat in dit laatste reglement weer wordt gesproken van gemeenten). Deze helderheid ten spijt, dragen beide Reglementen het opnemen en inzenden van de rekening aan de Staten op aan de raad. Voor 'Bestuur der Gemeente' moet dus, in ieder geval sinds de bestuursreglementen, 'Raad' worden gelezen (Art. 90 Stad en 70 platteland resp. Artt. 88 en 89 Stad en artt. 57, 71 en 72 platteland). Dit maakt ook de bepaling over de leden van de 'Plaatselijke Regeringen' duidelijker. Hiermee worden dan de burgemeester en de wethouders of assessoren bedoeld, die op grond van de Reglementen ook buiten de rekeningprocedure om belast waren met het toezicht op de Ontvanger en het beheer van de plaatselijke geldmiddelen (art. 90 Stad en 70 platteland resp. artt. 88 en 89 Stad en artt. 57, 71 en 72 platteland).

Zie verder Thorbecke (1847), p. 6-8. Hierin hekelt Thorbecke de opeenvolgende Souvereine Besluiten wegens hun ongrondwettigheid. Deze schuilt volgens hem in het ontbreken van de bevoegdheid van de Souvereine Vorst om algemene regelingen te treffen met betrekking tot het begrotingsrecht van de plaatselijke besturen. Deze bevoegdheid lag volgens Thorbecke bij de Staten die de regeling op grond van art. 154 Gw 1815 in de bestuursreglementen hadden moeten treffen. Zou een algemene regeling al overwogen worden, dan zou deze plaats moeten vinden bij wet en niet bij Koninklijk (Souverein) Besluit. Deze kritiek is wellicht een beetje te scherp. Zij gaat namelijk voorbij aan het feit dat ook de door de Staten opgestelde bestuursreglementen uiteindelijk werden vastgesteld bij Koninklijk Besluit. Deze nuancering neemt echter niet weg dat de Souvereine Besluiten van 1814 en 1815 niet de weg hebben gevolgd die de grondwet voor de bestuursreglementen voorschreef en derhalve op het stuk van de begroting inderdaad ongrondwettig lijken. Dit alles gaat voorbij aan de regeling met betrekking tot de rekening. De grondwetten van 1814 en 1815 verklaren bijna eenstemmig: 'Ten aanzien van het openen (GW 1815: opnemen) en sluiten der plaatselijke rekeningen worden door den Souvereinen Vorst (GW 1815: Koning) de vereischte voorzieningen voorgeschreven.' (Art. 97 lid 2 Grondwet-1814 en art. 159 lid 2 Grondwet-1815).

In het Reglement voor het platteland is een regeling opgenomen waardoor de Ontvanger om 'eene of andere bijzondere reden' de vergadering van de gemeenteraad over de rekening kon bijwonen. Of de Ontvanger in dergelijke gevallen ook nadere verantwoording (naast de rekening en bijbehorende bescheiden) aflegde aan de raad, is niet duidelijk.

De reikwijdte van deze 'verantwoording' is moeilijk na te gaan.

Art. 107 Stad en 111 platteland.

Wet van 9 juli 1814, Stb. 1814, 76.

Een regeling met betrekking tot gemeenten met lagere uitgaven heb ik niet gevonden. Vermoedelijk is zij analoog aan de regeling in de Wet Algemeene Rekenkamer.