45.2 Heroverwegingsplicht naar Unierecht

Zoals in de inleidende paragraaf is opgemerkt, is de vraag in hoeverre het Unierecht verplicht tot het heroverwegen van een met dat recht strijdig besluit in de Nederlandse rechtspraak mede geplaatst in het kader van artikel 4:6 Awb en het is met dat kader door het College van Beroep voor het bedrijfsleven in de Kühne en Heitz-zaak prejudicieel verwezen naar het Hof van Justitie.1 Het uitgangspunt in zowel de rechtspraak van het Hof van Justitie2 als in de Nederlandse rechtspraak3 is dat de eerbiediging van de in rechte onaantastbaarheid van een besluit (of rechterlijke uitspraak), gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, berust op de noodzaak om de stabiliteit van het recht en de rechtsbetrekkingen te beschermen. Uiteindelijk heeft het Hof niettemin, in het kader van het van toepassing zijnde Nederlandse recht en de omstandigheden van het geval, zoals die naar voren waren gebracht in de prejudiciële verwijzingsuitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven, geantwoord dat het bestuursorgaan, krachtens het beginsel van loyale samenwerking, verplicht is om zijn besluit te heroverwegen wanneer:

Gelet op die omstandigheden, aldus het Hof, is het bestuursorgaan verplicht om, krachtens het beginsel van loyale samenwerking, zijn besluit opnieuw te onderzoeken, teneinde rekening te houden met de uitleg die het Hof inmiddels aan een relevante bepaling van het Unierecht heeft gegeven. Aan de hand van de resultaten van dat heronderzoek, aldus nog steeds het Hof, zal het bestuursorgaan moeten bepalen in hoeverre het, zonder de belangen van derden te schaden, op het besluit dient terug te komen. Deze heroverwegingsplicht is het gevolg van de uit de rechtspraak van het Hof voortkomende regel ‘nationale bevoegdheid = Europese verplichting’. Deze regel wordt door het Hof gebaseerd op het beginsel van loyale samenwerking en komt erop neer dat nationale rechters en bestuursorganen regels van nationaal recht die hen de bevoegdheid verlenen om nationaalrechtelijke aanspraken al dan niet te effectueren, verplicht moeten toepassen ten gunste van de effectuering van Unierechtelijke aanspraken.6

Met name in het verleden is in de Nederlandse rechtspraak het Kühne en Heitzarrest zo opgevat dat de vraag in hoeverre het Unierecht verplicht tot het heroverwegen van een met dat recht strijdig besluit uitsluitend beantwoord moet worden aan de hand van de hierboven weergegeven vier ‘cumulatieve voorwaarden’.7 Het gaat hier echter niet om cumulatieve voorwaarden die het Hof van Justitie in dat arrest heeft geformuleerd, maar om omstandigheden die zich in de Kühne & Heitz-zaak toevallig voordeden en die bij het Hof door het College van Beroep voor het bedrijfsleven in zijn prejudiciële verwijzingsuitspraak naar voren zijn gebracht.8 Deze omstandigheden zijn in de Nederlandse rechtspraak niettemin opgewaardeerd tot door het Hof geformuleerde vier ‘cumulatieve voorwaarden’ op grond waarvan het bestuursorgaan verplicht is om zijn met het Unierecht strijdig besluit te heroverwegen en in die rechtspraak is bijna altijd niet voldaan aan de tweede ‘voorwaarde’ uit het Kühne & Heitz-arrest, in de zin dat een besluit niet in rechte onaantastbaar is ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor een gewoon rechtsmiddel, maar ten gevolge van het feit dat tegen een besluit niet (tijdig) de beroepsmogelijkheden zijn doorlopen.9

De zojuist genoemde Nederlandse rechtspraak is in strijd met de rechtspraak van het Hof van Justitie, in de zin dat in de rechtspraak van het Hof duidelijk tot uitdrukking komt dat de vraag in hoeverre het Unierecht verplicht tot het heroverwegen van een met dat recht strijdig besluit niet, althans niet uitsluitend, beantwoord moet worden aan de hand van de vier ‘cumulatieve voorwaarden’ uit het Kühne en Heitz-arrest. Het voorgaande komt naast in de arresten i-21 & Arcor10 en Skoma-lux11 tot uitdrukking in het Byankov-arrest.12 In deze rechtspraak komt daarenboven naar voren dat de vraag in hoeverre het Unierecht verplicht tot het heroverwegen van een met dat recht strijdig besluit beantwoord moet worden binnen het kader van de beginselen van loyale samenwerking en nationale procedurele autonomie, waarbij de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid de randvoorwaarden zijn waaraan het nationale recht moet voldoen. Daarbij zijn tevens de bijzondere omstandigheden van het geval bepalend voor het aannemen van de voornoemde plicht. In het Byankov-arrest heeft het Hof bijvoorbeeld geoordeeld dat het aan Byankov opgelegde verbod om het grondgebied van Bulgarije te verlaten, onverenigbaar is met Richtlijn 2004/38/EG en met het door artikel 21 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) verleende recht op vrij verkeer en verblijf van Unieburgers. Mede vanwege deze kennelijke onverenigbaarheid en omdat dit verbod absoluut en voor onbepaalde tijd gold, beslist het Hof dat de nationale onmogelijkheid om het besluit te heroverwegen niet wordt gerechtvaardigd door het rechtszekerheidsbeginsel en in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel en het beginsel van loyale samenwerking.

Pas recent komt in de Nederlandse rechtspraak het besef tot uitdrukking13 dat de vraag in hoeverre het Unierecht verplicht tot het heroverwegen van een met dat recht strijdig besluit niet, althans niet uitsluitend, beantwoord moet worden aan de hand van de vier ‘cumulatieve voorwaarden’ uit het Kühne & Heitz-arrest.14 Deze terechte koerswijziging heeft bijvoorbeeld als gevolg dat wanneer een besluit niet in rechte onaantastbaar is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor een gewoon rechtsmiddel, maar ten gevolge van het feit dat tegen een besluit niet (tijdig) de beroepsmogelijkheden zijn doorlopen, de in het Kühne & Heitz-arrest geformuleerde voorwaardelijke heroverwegingsplicht naar het Unierecht weliswaar niet opgaat, doch dat er nog steeds een dergelijke plicht uit dat recht kan volgen.15 Ter illustratie van het voorgaande wordt gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling bestuursrechtspraak) van 7 juni 2017.16 Daarin gaat het om een verzoek tot heroverweging van een, na het niet instellen van beroep, onaantastbaar geworden boetebesluit wegens overtreding van artikel 2 , eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen, dat, gelet op onder meer een arrest van het Hof van Justitie van 11 september 2014, in strijd is met de artikelen 56 en 57 VWEU. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt allereerst dat aangezien appellante geen beroep heeft ingesteld tegen het boetebesluit, het beroep op het Kühne & Heitz-arrest faalt. De rechtbank heeft derhalve terecht vastgesteld dat dat arrest niet noopt tot heroverweging. Wat betreft het beroep op het Byankov-arrest, oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat dat arrest, gelet op de bijzondere aspecten ervan, geen gelding voor appellante heeft. Anders dan in het arrest Byankov, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak, levert de opgelegde boete voor appellante geen voortdurende belemmering op, die nooit kan worden opgeheven, van de vrijheden die het Unierecht waarborgt. De belemmering die tot het arrest van 11 september 2014 heeft geleid, is met dat arrest opgeheven. Dat appellante de gevolgen van de boeteoplegging nog steeds voelt en dan met name in financiële zin, staat volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet gelijk aan de rechtsgevolgen van het verbod dat in het Byankov-arrest aan de orde was en waarbij, zolang dat niet was opgeheven, deze zich voortdurend vernieuwen en zij onbeperkt blijven voortduren.