5.3.3 De twintiger jaren van het Unieburgerschap: naar een ‘echt burgerschap’

Ten aanzien van het verband tussen het kiesrecht voor het Europees Parlement en het Unieburgerschap is de uitspraak inzake Delvigne relevant. Samengevat heeft de uitspraak betrekking op het volgende. Delvigne is in 1988 veroordeeld tot een gevangenisstraf van twaalf jaar als hoofdstraf, en als bijkomende straf wordt hem zijn kiesrecht ontnomen. De voor dit proefschrift relevante prejudiciële vraag, die wordt gesteld door het Tribunal d’instance de Bordeaux aan het Hof van Justitie, is of art. 39 EU-Handvest aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten van de Unie de verplichting oplegt geen algemeen, onbepaald en automatisch verbod op de uitoefening van de burgerlijke en politieke rechten te stellen, opdat geen ongelijke behandeling van de Unieburgers ontstaat.1 In zijn conclusie gaat A-G Villalón uitgebreid in op het standpunt van het Europees Parlement ten aanzien van de verwevenheid tussen het kiesrecht voor het Europees Parlement en het burgerschap van de Unie. Want, zo is de vraag, brengt het Unieburgerschap automatisch het kiesrecht voor het Europees Parlement met zich voor statische Unieburgers, dat wil zeggen Unieburgers die in de lidstaat verblijven waarvan zij het burgerschap bezitten? In dit kader maakt het Europees Parlement een relevant onderscheid tussen de twee leden van art. 39 EU-Handvest.2 Het Europees Parlement stelt dat art. 39 EU-Handvest voor de grondrechten uit twee grondrechten bestaat: het recht van iedere Unieburger die geen onderdaan is van de lidstaat waar hij verblijft om onder dezelfde voorwaarden deel te nemen aan de verkiezingen van het Europees Parlement (lid 1), en het recht van ieder Unieburger om de leden van het Europees Parlement te kiezen door middel van rechtstreekse, vrije en geheime algemene verkiezingen (lid 2).3 Dit tweede lid van art. 39 EU- Handvest heeft volgens het Europees Parlement enkel nuttig effect indien het ‘een subjectief recht omvat in aanvulling op art. 14, lid 3, VEU’.4 A-G Villalón, hoewel hij stelt dat ‘het samenstel van het kiesrecht dat bij de verkiezing voor het Europees Parlement, […] niet ‘volledig’ feitelijk of rechtens door het Unierecht ‘wordt bepaald”, benadrukt dat het Europees Parlement de eenheid van de vertegenwoordigers van de Unieburgers veronderstelt.5 Het Hof van Justitie is explicieter ten aanzien van de koppeling tussen het kiesrecht voor het Europees Parlement en het Unieburgerschap. Zo stelt het Hof van Justitie dat art. 39 lid 2 EU-Handvest overeenstemt met art. 14 lid 3 VEU en bovendien dat in art. 39 lid 2 ‘de basisbeginselen van het kiesstelsel in een democratisch bestel zijn opgenomen’.6 Het Hof van Justitie vervolgt door te stellen:

Waar het Hof van Justitie derhalve met name in de (hierboven behandelde) uitspraken inzake Spanje v. Verenigd Koninkrijk en Eman & Sevinger het standpunt inneemt dat nergens is bepaald wie het kiesrecht voor de leden van het Europees Parlement toekomt, overweegt het Hof van Justitie in de uitspraak inzake Delvigne dat art. 39 lid 2 EU-Handvest het kiesrecht van de Unieburgers uitdrukt. Het burgerschap van de Unie brengt derhalve het kiesrecht voor de leden van het Europees Parlement met zich voor Unieburgers.8

Deze uitspraak inzake Delvigne is ongeveer een decennium na de befaamde uitspraken Spanje v. Verenigd Koninkrijk en Eman & Sevinger gedaan, namelijk in oktober 2015. In de tussentijd is het Verdrag van Lissabon in december 2009 in werking getreden. Dit Verdrag van Lissabon heeft enkele wijzigingen doorgevoerd ten aanzien van het burgerschap van de Unie.9 Om te beginnen is het opschrift van het Deel II VwEU vervangen door ‘Non- discriminatie en burgerschap van de Unie’.10 De Commissie stelt in haar rapport uit 2010 dat met deze wijziging het Unieburgerschap een prominentere plaats heeft gekregen in het VEU, omdat het begrip is opgenomen in de bepalingen inzake de democratische beginselen (art. 9 VEU) en de democratie (art. 10 en 11 VEU).11 Hierdoor, zo stelt de Commissie, wordt er een ‘nauwer verband’ gelegd tussen burgerschap en democratie. Dit verband is tevens gelegd in de klassieke oudheid, bij het ontstaan van de begrippen burgerschap en democratie. Beide begrippen waren destijds onlosmakelijk verbonden met elkaar. De notie van het burgerschap was noodzakelijk teneinde te bepalen wie gerechtigd was deel te nemen aan het democratische proces aan de hand waarvan bijvoorbeeld wetgeving tot stand werd gebracht. Deze koppeling wordt door de Commissie in deze passage genoemd. Opvallend is wel dat ten tijde van het verschijnen van dit rapport, zoals blijkt uit de uitspraken Spanje v. Verenigd Koninkrijk en Eman & Sevinger, het burgerschap van de Unie geen autonoom kiesrecht voor het Europees Parlement met zich bracht. Zoals besproken, veranderde dit na het arrest Delvigne.

Het Verdrag van Lissabon bracht tevens verandering in de relatie tussen het staatsburgerschap en het Unieburgerschap. Zoals hierboven uiteengezet, zorgde de gereserveerde houding van de lidstaten ervoor dat in het Verdrag van Amsterdam werd opgenomen dat het Unieburgerschap het nationale burgerschap aanvult, doch niet in de plaats daarvan komt. Met die bepaling werd tot uitdrukking gebracht dat het Verdrag van Amsterdam de voorkeur geeft aan een Unieburgerschap dat het nationaal burgerschap ‘complementeert’. Deze zienswijze wordt uitdrukkelijk gewijzigd in het Verdrag van Lissabon. Na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon luidt het VwEU dat het Unieburgerschap naast het nationale burgerschap komt doch niet in de plaats daarvan.12 Deze wijziging onderstreept dat het Unieburgerschap niet een ‘aanvullend’, maar juist een zelfstandig karakter heeft.13 De rechtspraak van het Hof van Justitie waarin stapsgewijs is toegewerkt naar een autonoom Unieburgerschap wordt bevestigd in het Verdrag van Lissabon.

Het bestaan van beide burgerschappen (nationaal burgerschap en Unieburgerschap) is een aanleiding voor ingewikkelde vragen. Het geval van Rottmann is een illustratie daarvan.14 Deze uitspraak bouwt voort op de hiervoor behandelde uitspraak inzake Micheletti ten aanzien van de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten om vast te stellen wie hun nationaliteit bezit. Het onderwerp van het nationaal burgerschap en het Unieburgerschap krijgt aandacht in de conclusie van A-G Poiares Maduro.15 In zijn conclusie zet hij uiteen dat het concept burgerschap de juridische en politieke situatie beschrijft van de burgers van een bepaalde staat in een politieke gemeenschap.16 Het Unieburgerschap, daarentegen, zo vervolgt Poiares Maduro, geeft de juridische en politieke situatie weer van de burgers van de lidstaat buiten de politieke gemeenschap van hun staat.17 De omstandigheid dat het Unieburgerschap ten opzichte van het nationale burgerschap een afgeleid karakter heeft, komt doordat het Unieburgerschap wordt gekwalificeerd als een ‘interstatelijk burgerschap’ dat de burgers van de verschillende lidstaten rechten verleent in deze lidstaten. Poiares Maduro stelt dan ook dat het ‘volkomen logisch’ is dat de nationaliteit van een lidstaat een persoon burger van de desbetreffende lidstaat en tegelijkertijd burger van de Unie maakt.18 Hiermee verleent de nationaliteit van de lidstaat de burgers ‘een burgerschap dat uitgaat boven de staat’, aldus Poiares Maduro. Hij vervolgt:

Poiares Maduro benadrukt in dit citaat het autonome en zelfstandige karakter van het Unieburgerschap. Daarnaast wordt herhaaldelijk gesteld dat de band tussen de Unieburger en de unitaire rechtsorde berust op een wederzijdse verhouding waaruit verschillende rechten en verplichtingen voortvloeien.20 Deze rechten en plichten vloeien voort uit de rechtsorde van de Unie en zijn niet afhankelijk van de lidstaat. Niettemin kan de lidstaat, zoals de Commissie stelt in haar rapport uit 2004, niet geheel uit het oog verdwijnen, omdat het de lidstaten van de Unie zijn die deze rechten en verplichtingen mogelijk moeten maken.21 De rechtsverhouding die de Unie aangaat tot de Unieburgers, die mogelijk wordt gemaakt door het Unieburgerschap, legitimeert de rechtsorde van de Unie. In de hiervoor geciteerde passage kan een argument worden gevonden dat Constant naar voren heeft gebracht in zijn De la liberté des Anciens comparée à celle des modernes, zoals aan bod is gekomen in Hoofdstuk II. Hierin stelt Constant dat met de intrede van de notie van politieke representatie de burgers ‘vrij’ worden. Dit baseerde Constant op de omstandigheid dat de burgers doordat zij politiek werden gerepresenteerd een belangrijke taak uit handen hebben gegeven aan de representant, waardoor zij meer tijd hebben om zich op andere terreinen te ontwikkelen.22 Poiares Maduro gebruikt een vergelijkbaar argument als hij stelt dat het Unieburgerschap de burgers ‘vrij’ maakt. Hoewel deze gedachte van Poiares Maduro niet direct betrekking heeft op de notie van politieke representatie, is het doel achter het vrij maken van de burger eenzelfde als bij Constant, namelijk de burger mogelijkheden verschaffen om zich te ontwikkelen door middel van gebruikmaking van bijvoorbeeld het vrije reis- en vestigingsrecht binnen de Unie.

In zijn arrest inzake Rottmann erkent het Hof van Justitie het wederkerige karakter van de verhouding tussen de burger en zijn nationale rechtsorde.23 Deze wederkerigheid van de rechtsverhouding tussen de burger en de desbetreffende rechtsorde vormt, zoals gesteld in Hoofdstuk II, een van de wezenlijke elementen van burgerschap. Deze wederkerigheid van de rechtsverhouding, zoals uitgevonden in de klassieke oudheid en heruitgevonden gedurende de jaren van de Renaissance en de Franse Revolutie, wordt voor wat betreft de verhouding tussen de burger en zijn staat in de volgende bewoordingen tot uitdrukking gebracht door het Hof van Justitie:

Het Hof van Justitie, zich bewust van het afgeleide karakter van het Unierecht, oordeelt in Rottmann dat de lidstaten bij het vaststellen van de voorwaarden ter verkrijging en intrekking van de nationaliteit het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel in acht dienen te nemen.25 Hiermee geeft het Hof van Justitie nadere invulling aan het in Micheletti gemaakte voorbehoud dat de lidstaten bij het vaststellen van de regels omtrent de verkrijging en intrekking van de nationaliteit het – destijds geldende – gemeenschapsrecht in acht dienen te nemen.26

Opvallend is dat, hoewel het Hof van Justitie in de hiervoor opgenomen rechtsoverweging de wederkerigheid van de nationale burgerschapsverhouding erkent, het zich niet uitlaat ten aanzien van de mogelijke wederkerigheid van de rechtsverhouding die in het leven is geroepen door het Unieburgerschap. Indien de verdragstekst ten aanzien van het Unieburgerschap wordt bestudeerd in Deel II VwEU dan valt op dat de verdragstekst, net als de passage van Poiares Maduro, uitgaat van een wederkerige verhouding tussen de Unieburger en de Unie.27 Desalniettemin ontbreken in beginsel plichten jegens de Unie in de praktijk. Anders dan art. 20 lid 2 VwEU stelt, brengt het Unieburgerschap namelijk in beginsel geen verplichtingen met zich voor Unieburgers.28 Hierdoor kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de wederkerigheid van de rechtsverhouding tussen de Unieburger en de rechtsorde van de Unie. Zoals blijkt uit het voorgaande, zijn enkel rechten gekoppeld aan het Unieburgerschap. Deze variëren van het reis- en vestigingsrecht tot – na Delvigne – het kiesrecht voor de leden van het Europees Parlement (ook in de lidstaat waarvan de Unieburger de nationaliteit bezit). Daartegenover staan in beginsel geen verplichtingen. De enige verplichting van de EU-burger is dat hij zich aan het EU- recht houdt. Om deze reden kan gesteld worden dat de rechtsbetrekking die het Unieburgerschap met zich brengt niet als wederkerig is te beschouwen, maar in beginsel eenzijdig is.

Gedurende de twintiger jaren van het Unieburgerschap vult het Hof van Justitie dit begrip derhalve nader in. Dat doet het Hof van Justitie door onder meer te oordelen dat de lidstaten bij het vaststellen van de voorwaarden ter verkrijging en intrekking van de nationaliteit de Unierechtelijke evenredigheidstoets in acht dienen te nemen en dat krachtens art. 39 lid 2 EU-Handvest iedere Unieburger het kiesrecht toekomt voor de verkiezingen van het Europees Parlement. Al met al brengt het Unieburgerschap in beginsel een eenzijdige rechtsbetrekking met zich tussen de Unieburger en de Europese Unie, bestaande uit verschillende rechten.

Geconcludeerd kan worden dat het Unieburgerschap door de jaren heen institutioneel is ingevuld door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak. In de eerste levensjaren van het Unieburgerschap, na de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht, valt op dat in de rechtspraak van het Hof van Justitie nauwelijks expliciet wordt ingegaan op de notie van het Unieburgerschap. Hierbij wordt wel erkend dat het Unieburgerschap een van de in het oog springende onderdelen van het Europese construct is. De Unie is door middel van dit concept namelijk expliciet een band aangegaan met de Unieburger. Vanaf het einde van de twintigste eeuw, met het arrest inzake Martínez Sala, begint het Unieburgerschap zelfstandige betekenis te krijgen. Het concept wordt in ’s Hofs rechtspraak beschouwd als de grondslag die rechten toekent aan de Unieburgers die economisch niet actief zijn. Bovendien wordt het Unieburgerschap door het Hof van Justitie gekwalificeerd als de primaire hoedanigheid van de Unieburger. Het Unieburgerschap behoudt echter zijn derivatieve karakter: enkel de verkrijging van de nationaliteit van de lidstaat zorgt voor de verkrijging van het Unieburgerschap. Andersom geldt dat het verlies van de nationaliteit van de lidstaat automatisch zorgt voor het verlies van het Unieburgerschap. Bij de vaststelling van de voorwaarden voor de verkrijging en intrekking van de nationaliteit dient de lidstaat het Unierecht en daarbij in het bijzonder het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel in acht te nemen, aldus het Hof van Justitie. Hoewel het Hof van Justitie erkent dat de nationaliteitsverhouding in de lidstaat is gebaseerd op een wederkerige rechtsbetrekking, kleurt het Hof van Justitie het Unieburgerschap zodanig in dat dit in beginsel een eenzijdige rechtsbetrekking met zich brengt tussen de Unieburger en de EU. Deze rechtsverhouding bestaat immers alleen uit rechten van de Unie, toegekend aan de Unieburger. Het Unieburgerschap brengt in beginsel geen plichten met zich voor de Unieburger. In de twintiger jaren wordt in zowel de rechtspraak als de Unieburgerschapsverslagen van de Commissie toegewerkt naar een ‘echt burgerschap’. Kenmerkend aan de politieke component van het Unieburgerschap is dat voor het eerst in 2015 in de uitspraak Delvigne wordt erkend dat het kiesrecht voor het Europees Parlement, zoals vervat in art. 39 lid 2 EU-Handvest onlosmakelijk verbonden is met het Unieburgerschap.