Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/6.6.2:6.6.2 Artikel 1 Eerste Protocol EVRM

Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/6.6.2

6.6.2 Artikel 1 Eerste Protocol EVRM

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Er wordt reeds een inbreuk op het eigendomsrecht als beschermd door artikel 1 Eerste Protocol EVRM gemaakt, indien een overheidsmaatregel of beleid een waardedaling van het bestaand (dus geen toekomstig!) eigendom tot gevolg heeft.1 Bijgevolg heeft de intrekking van een broeikasgasemissievergunning en wellicht ook de aanpassing van toewijzingsbesluiten een inbreuk op het eigendomsrecht tot gevolg. Deze inbreuk kan evenwel geoorloofd zijn, als deze als proportioneel valt te kwalificeren.2

Zoals reeds door Backes en Hoitink uiteen is gezet verschilt de bescherming die het eigendomsrecht van artikel 1 Eerste Protocol EVRM biedt naar gelang er sprake is van een beperking of een ontneming van eigendom.3 In het eerste geval zal een inbreuk op het eigendomsrecht eerder aanvaard worden. Ontneming van eigendom zal in de regel alleen tegen een schadevergoeding van de marktwaarde zijn toegestaan. 4In het kader van dit onderzoek wordt verder alleen ingegaan op de intrekking van vergunningen, en de aanpassing of intrekking van de toewijzing van emissierechten. Voor een meer algemene behandeling van de verhouding tussen het omgevingsrecht en artikel 1 Eerste Protocol EVRM zij verwezen naar het proefschrift van Sanderink.5

Bij het intrekken van een vergunning gold lange tijd dat dit volgens het EHRM is te kwalificeren als een regulering van eigendom.6 Niet de vergunning zelf, maar de onderliggende bedrijfsactiviteiten die door de intrekking worden aangetast, zijn voorwerp van het eigendomsrecht.7 Op 1 juni 2015 heeft het EHRM volgens Van Angeren evenwel een afwijkend standpunt ingenomen.8 In het kader van een tabaksvergunning overwoog het EHRM namelijk met betrekking tot de intrekking van een tabaksvergunning:

‘For the Court, it is hardly conceivable not to regard this licence, once guaranteeing an important share of the applicant’s turnover (see paragraph 6 above), as a ‘possession’ for the purposes of Article 1 of Protocol No. 1.’9

Echter, opgemerkt moet worden dat het EHRM de proportionaliteit van de inbreuk vervolgens beoordeelt in het licht van de regulering van eigendom.10 De jurisprudentielijn van het EHRM lijkt met dit arrest dus niet wezenlijk gewijzigd.11 Dit wordt overigens ook door Van Angeren opgemerkt. 12De intrekking van een vergunning wordt dus nog steeds gekwalificeerd als een regulering van eigendom, en niet als een ontneming.

In de Nederlandse regelgeving is slechts in beperkte mate voorzien in de intrekking van een broeikasgasemissievergunning. In het bijzonder zij hier gewezen op de intrekking van de broeikasgasemissievergunning vanwege eenzelfde overtreding van een exploitant waarvoor tweemaal binnen vier jaar een onherroepelijk geworden bestuurlijke boete is opgelegd (artikel 18.17 Wm). Ook kan gewezen worden op artikel 18.1a lid 1 Wm, waarin is bepaald:

‘De artikelen 5.3 tot en met 5.16 en de artikelen 5.18 tot en met 5.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn van toepassing met betrekking tot de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.’

Uit deze bepaling kan worden afgeleid dat ook de bepaling rondom de intrekking van een omgevingsvergunning (zijnde artikel 5.19 Wabo) van toepassing is op de broeikasgasemissievergunning. 13Echter, met Teuben ben ik van mening dat de wetgever met artikel 18.17 Wm lijkt te hebben beoogd een limitatieve grond voor intrekking als handhavingsmaatregel in het leven te roepen.14 Of dit afdoet aan de algemene bevoegdheidsgrondslag in artikel 5.19 Wabo is de vraag. Mijns inziens kan worden verdedigd dat artikel 18.17 Wm als een lex specialis heeft te gelden en artikel 5.19 Wabo derhalve niet van toepassing is.

Hoe dit ook zij, beide intrekkingsgronden (artikel 18.7 Wm en eventueel artikel 5.19 Wabo) bevatten limitatieve gronden voor intrekking. Naast de zojuist behandelde grond van recidive uit artikel 18.7 Wm, mag intrekking op grond van artikel 5.19 Wabo slechts plaatsvinden indien (kort gezegd) de (vergunning)voorschriften niet worden nageleefd, of indien de vergunning is verkregen op basis van onjuiste informatie. In die gevallen moet echter de vergunninghouder eerst in de gelegenheid worden gesteld de overtreding te beëindigen. Artikel 5.19 Wabo heeft daarmee een reparatoir karakter.15

Beide intrekkingsgronden voldoen mijns inziens aan de vereisten van wetmatigheid, doelmatigheid en ‘fair balance’ inzake de rechtmatige aantasting van het eigendomsrecht.16 Immers, de intrekkingsgronden zijn in een voor het publiek toegankelijke wet limitatief en duidelijk opgesomd. De intrekkingsgronden zien daarbij op het belang van de bescherming van het milieu, hetgeen de intrekkingsgronden doelmatig maakt.17 De ‘fair balance’ behelst, ten slotte, een proportionaliteitstoets tussen het doel en de middelen.18 Deze toets is casuïstisch. Er kan dan ook niet worden geconcludeerd dat een intrekking op een van de genoemde grondslagen altijd zal voldoen aan de proportionaliteitstoets. Aangezien de grondslag voor intrekking evenwel altijd ligt in een overtreding van de vergunninghouder of drijver van de inrichting, zal er niet snel sprake zijn van een disproportionele intrekking die wel conform artikel 5.19 Wabo of 18.17 Wm heeft plaatsgevonden. Aangenomen dat de vergunningplicht als zodanig een doelmatige en proportionele beperking van het eigendomsrecht is,19 kan de intrekking vanwege overtredingen mijns inziens als proportioneel worden aangemerkt. Daarbij zij in overweging genomen dat de intrekking op grond van recidive plaatsvindt (artikel 18.17 Wm), dan wel op grond van een overtreding nadat er gelegenheid is gegeven de overtreding te beëindigen (artikel 5.19 Wabo). Met andere woorden, een vergunning wordt ingetrokken in geval van (aanhoudende) overtredingen van het nationale recht. Een intrekking in dergelijke situaties zal al snel als een proportionele beperking van het eigendomsrecht worden gezien.20

Emissierechten hebben een andere status dan vergunningen. Waar vergunningen duidelijk een regulering van eigendom zijn, zijn emissierechten zelf voorwerp van eigendom. Dit zou kunnen betekenen dat een intrekking van een toewijzing van emissierechten, of de aanpassing daarvan, wordt gekwalificeerd als ontneming van eigendom.21

Sanderink is evenwel van mening dat emissierechten vallen onder de regulering van eigendom, en zelf dus geen voorwerp van eigendom zijn.22 Hij maakt daarbij de vergelijking met de rechtspraak van de Hoge Raad inzake varkensrechten, die door het EHRM is gevolgd.23 Teuben stelt echter dat emissierechten van varkensrechten moeten worden onderscheiden, omdat eenieder emissierechten kan bezitten en deze personen dus ook geheel los van de bedrijfsvoering kunnen staan. Voor die personen hebben de emissierechten een zelfstandige waarde. Zij acht het niet mogelijk en bovendien onwenselijk om een onderscheid te maken tussen exploitanten en andere personen. Zij stelt:

‘Omdat in ieder geval voor een bepaalde groep rechthebbenden de CO2-emissierechten geen afgeleide rechten kunnen zijn die in de context van een bedrijf moeten worden bekeken, zijn de emissierechten naar mijn mening voor alle betrokkenen als zelfstandige eigendomsrechten in de zin van het Eerste Protocol te beschouwen.’24

Mijns inziens moet de lijn van Teuben worden gevolgd. Als extra argument kan daarbij worden aangevoerd dat emissierechten tegenwoordig ook binnen het EU-recht worden gekwalificeerd als financiële instrumenten en als zodanig via veilingen en handelsplatformen kunnen worden verhandeld.25

Overigens is het gevolg van deze kwalificatie gering. Zoals Teuben reeds heeft opgemerkt zijn een hoop beperkingen ten aanzien van emissierechten reeds in wetgeving vastgelegd en zijn deze derhalve niet als inbreuken te kwalificeren.26 In het kader van de aanpassingen in de toewijzing van emissierechten moet er bovendien op worden gewezen dat deze emissierechten nog niet zijn verleend. Met andere woorden, het toewijzingsbesluit bevat slechts een aanspraak voor de (vliegtuig)exploitant op een bepaalde hoeveelheid emissierechten in een gegeven jaar.27 Deze aanspraak valt slechts onder de bescherming van artikel 1 Eerste Protocol wanneer deze is te kwalificeren als een ‘legitimate expectation’. Hiervan is in het volgende geval sprake:

‘Thus, where a proprietary interest is in the nature of a claim, the person in whom it is vested may be regarded as having a “legitimate expectation” if there is a sufficient basis for the interest in national law, for example where there is settled case-law of the domestic courts confirming its existence. However, no ‘legitimate expectation’ can be said to arise where there is a dispute as to the correct interpretation and application of domestic law and the applicant’s submissions are subsequently rejected by the national courts [...].’28

Aangezien in de EU- en nationale wetgeving is voorgeschreven in welke gevallen toewijzingen moeten worden aangepast, kan niet worden volge-houden dat aanpassingen op die grondslagen in strijd zijn met artikel 1 Eerste Protocol EVRM. Als een in de wet voorgeschreven geval voor wijziging van de toewijzing zich voordoet, had de (vliegtuig)exploitant immers kunnen voorzien dat de toewijzing zou worden aangepast. Er is in dat geval geen sprake van een ‘legitimate expectation’.29

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.