2.4.5.2 Verruiming van de punitieve armslag van het bestuur

Bij deze stand van zaken kwam al snel de gedachte bovendrijven dat bestuursorganen over een eigen punitieve handhavingsbevoegdheid moesten beschikken.1 Tot het begin van de jaren 90 was bestraffende handhaving vrijwel exclusief voorbehouden aan het strafrecht, terwijl het handhavend bestuursrecht zich slechts op herstel in de rechtmatige toestand richtte. De wetgever richtte zich vanaf nu echter op het invlechten van de bestuurlijke boete op verschillende wetgevingsterreinen.2 Het bestuurlijk sanctieapparaat is dus veranderd: meer indirecte sancties,3 de nadruk op financiële sancties, en een uitbreiding van het aantal sancties.4

Binnen de algemene kwestie of het bestuursrecht, en dan vooral de bestuurlijke boete, zich leende voor handhaving van bepaalde (ordenings-)delicten, vormde het onderscheidend criterium ten behoeve van de afbakening met het strafrecht, het onderwerp van debat. Een weergave van het debat biedt bijvoorbeeld het rapport Rechtshandhaving uit 1988 van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (hierna: WRR). Bröring en Keulen beschrijven dat daarin onderscheid werd gemaakt tussen regels van de sociale rechtsstaat en regels die betrekking hebben op de commune criminaliteit. Voor wat betreft de regels van de sociale rechtsstaat was sprake van een toenemende handhavingsproblematiek. Deze regels waren volgens de WRR vaak complex, misten een ethische lading en leidden daardoor tot calculerend gedrag. Versterking van de strafrechtelijke handhaving van dergelijke regels was niet direct gepast. Keuzemotieven voor de bestuurlijke boete voor de handhaving van dit soort regels waren, naast het ontbreken van ethische lading, volgens de WRR gelegen in de alles-in-één-handgedachte5 en de materiedeskundigheid van het bestuur (gezien de complexiteit van de regels). Voor het strafrecht zou een restfunctie gepast zijn, waarmee gewezen werd op het karakter daarvan als ultimum remedium.6 Wattel schrijft dat het strafrecht in deze context de – desnoods hardhandige – bescherming tegen onrechtmatige aantastingen van rechtsgoederen moest bieden.7 In twee daarop volgende kabinetsnota’s werd de visie van de WRR onderschreven.8

Als mijlpaal bij de inzet van het bestuursrecht voor handhaving van regels van de sociale rechtsstaat, werd de per september 1990 ingegane Wet Administratiefrechtelijke Afhandeling van Verkeersdelicten (hierna: WAHV of: Wet Mulder) gezien, waarin (voorheen strafrechtelijke) bestraffing van gedragingen in strijd met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften waren opgenomen. De bedoeling van deze wet weerspiegelt de reden voor overheveling van delicten van het straf- naar het bestuursrecht.9 De centrale doelstelling van de WAHV, was het verminderen van de werklast van de politie, het OM en de rechterlijke macht.10 De redenen voor een bijzondere behandeling van de genoemde verkeersdelicten (en overigens van de delicten uit de ordeningswetgeving in het algemeen) lag in de maatschappelijke verhouding waarop zij betrekking hadden, de belangen die door de wetsschennis werden geschaad en de mate waarin en de wijze waarop de overtreder zich kon bevoordelen. De (geringe) mate van onrecht bleek kort gezegd onderscheidend: een strafrechtelijke bejegening van lichte verkeersovertredingen werd bezwaarlijk geacht.11 Wel werd overigens rekening gehouden met de onderlinge werklastverdeling tussen de administratie en het OM, aldus de parlementaire toelichting: