Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/4.3.3.1:4.3.3.1 Algemeen

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/4.3.3.1

4.3.3.1 Algemeen

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Hoewel de memorie van toelichting bij de Wabo1 de samenhangcriteria niet als zodanig benoemt, blijken die daaruit toch wel waar wordt opgemerkt dat in de Wabo de dienstverlening door de overheid aan burgers en het bedrijfsleven centraal staat. In de Wabo 'worden daartoe de toestemmingen samengevoegd die nodig zijn als een burger of een bedrijf op een bepaalde plek iets wil gaan slopen, (ver)bouwen, oprichten of gaan gebruiken. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht integreert een groot aantal (circa 25) vergunningen, ontheffingen en meldingen (verder te noemen toestemmingen) tot één omgevingsvergunning. De dienstverlening aan burger en bedrijf verbetert als gevolg van de introductie van de omgevingsvergunning voor de betreffende toestemmingsstelsels. Eén omgevingsvergunning leidt tot de invoering van één loket, één (digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag (één aanspreekpunt), één uniforme en in het algemeen ook kortere procedure, één procedure voor bezwaar en beroep en één handhavend bestuursorgaan.'2

De omgevingsvergunning beoogt volgens de memorie van toelichting dus de diverse toestemmingsstelsels die nodig zijn voor het realiseren van een fysiek project (bouw, aanleg, oprichten, gebruik, sloop) zodanig te bundelen dat één besluit overblijft. Het moet daarbij gaan om projecten - die kunnen bestaan uit een of meer activiteiten zoals bouwen, kappen en slopen - die plaatsgebonden zijn en die op een of andere manier van invloed zijn op de fysieke leefomgeving.3De regering realiseert zich daarbij dat de voor 1 oktober 2010 geldende wetgeving niet aansluit bij de echte werkelijkheid van de burger, het bedrijf en hun activiteiten.

Uit het voorgaande leid ik af dat het wetssysteem van de Wabo wordt bepaald door het samenhangcriterium van een plaatsgebonden project dat bestaat uit één of meer activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Dit samenhangcriterium zal ik hierna kortheidshalve aanduiden als project.

De tekst van de Wabo bevestigt dat het project als samenhangcriterium centraal staat in de Wabo.

Kern van de Wabo zijn de artikelen 2.1 lid 1 en 2.2 lid 1, waarin staat dat het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren. Hoofdstuk 2 bevat een aantal bepalingen over de omgevingsvergunning, zoals het verbod om te handelen in strijd met de aan een omgevingsvergunning verbonden voorschriften (art. 2.3 Wabo), het bevoegd gezag dat de omgevingsvergunning verleent (art. 2.4 Wabo), de verschillende varianten van omgevingsvergunningen (art. 2.5 en 2.6 Wabo), de aanvraag (art. 2.7-2.9a Wabo), de beoordeling van de aanvraag (art. 2.10-2.21 Wabo), de aard, inhoud en geldingsduur van de omgevingsvergunning (art. 2.22-2.25 Wabo), adviezen en verklaringen van geen bedenkingen (art. 2.26-2.28 Wabo), de wijziging en intrekking van een omgevingsvergunning (art. 2.29-2.33a Wabo) en aanwijzingen in het algemeen belang over het nemen van een besluit ten aanzien van een aanvraag om een omgevingsvergunning of een al verleende omgevingsvergunning (art. 2.34 Wabo). Hoofdstuk 3 bevat regels over de voorbereiding van een beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning (art. 3.1-3.22 Wabo). Hoofdstuk 4 regelt financiële zekerheid als de omgevingsvergunning betrekking heeft op activiteiten die ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen hebben (art. 4.1 Wabo) en de vergoeding van kosten en schade als gevolg van een omgevingsvergunning, de wijziging of intrekking daarvan (art. 4.2 en 4.3 Wabo). Hoofdstuk 5 bevat regels over de handhaving van de omgevingsvergunning en hetgeen verder bij of krachtens de Wabo is bepaald. Hoofdstuk 6 Wabo bevat de Awb aanvullende bepalingen over de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning en andere beschikkingen krachtens de Wabo. De hoofdstukken 7 en 8 zijn nodig voor een juiste uitvoering van de Wabo.

Gelet op het feit dat de regering met de Wabo het wetssystematisch tekort -waarover meer in paragraaf 4.4 - heeft willen oplossen dat bestaat omdat voor een project een groot aantal deeltoestemmingsbesluiten nodig is, zou de indruk kunnen bestaan dat het samenhangcriterium niet een project is, maar een 'toestemmingsbesluit voor een project'. Mij lijkt die indruk niet juist. Het is nuttig om hier onderscheid te maken tussen een samenhangcriterium en instrumenten die ten aanzien van een dergelijk criterium worden toegepast. Het toestemmingsbesluit is niet het ordeningscriterium voor het wetssysteem Wabo, maar een instrument dat wordt gebruikt in verband met een project. Daaraan doet niet af dat de regering - waarover meer in paragraaf 4.4 - het wetssystematisch tekort dat bestaat omdat niet alle regels ten aanzien van een project in één wetssysteem zijn opgenomen, slechts heeft willen oplossen door bundeling van de regels inzake toestemmingsbesluiten die nodig zijn voor het uitvoeren van een project.

Het samenhangcriterium project kan worden gekwalificeerd als een op de echte werkelijkheid gebaseerd samenhangcriterium. Dit samenhangcriterium combineert in wezen drie zakelijke systeemcriteria (zie paragraaf 3.3): object (project), activiteit (de met name genoemde activiteiten waaruit een project kan bestaan) en fysieke leefomgeving. Voor burgers, ondernemers en andere gebruikers van het omgevingsrecht zal aanstonds duidelijk zijn wat wordt bedoeld met een project dat bestaat uit met name genoemde activiteiten, zoals bouwen, aanleggen, oprichten, gebruiken en slopen. Die duidelijkheid wordt met name geschapen door het gebruik van op de echte werkelijkheid gebaseerde activiteiten om een project nader te duiden zoals bouwen, slopen en kappen.4 Minder duidelijk is de wetgever ten aanzien van het onderdeel 'fysieke leefomgeving'.

De regering benoemt de samenhangcriteria zoals gezegd niet als zodanig. Dat is uit een oogpunt van wetssystematiek onverstandig. Eerder in dit onderzoek heb ik het grote belang geschetst van samenhangcriteria voor een wetssysteem. Mijn aanbeveling aan de wetgever is dan ook om niet eerder tot bundeling van omgevingsrecht over te gaan dan nadat glashelder is welke samenhangcriteria het te bundelen wetssysteem bepalen. In paragraaf4.3.3.2 zal ik aandacht besteden aan het feit dat de wetgever het samenhangcriterium fysieke leefomgeving niet glashelder heeft geformuleerd.

Als de wetgever het samenhangcriterium niet duidelijk voor ogen heeft, loopt hij het risico dat in het wetssysteem van de Wabo regels zijn of worden opgenomen, die daarin niet thuis horen, dan wel wetssystematische tekorten zijn ontstaan of ontstaan omdat regels die wel in het wetssysteem van de Wabo thuis horen daarin niet zijn opgenomen.5 In paragraaf 4.3.3.3 zal ik aangeven tot welke gevolgen dit kan leiden bij een mogelijke uitbouw van de Wabo.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.