Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/4.3.3.3:4.3.3.3 Verdere uitbouw van de Wabo

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/4.3.3.3

4.3.3.3 Verdere uitbouw van de Wabo

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Uit de memorie van toelichting blijkt dat de regering heeft nagedacht over een verdere uitbouw van de Wabo.

Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de reikwijdte en de werkingssfeer. De reikwijdte heeft betrekking op de vraag op welke wettelijke regelingen de Wabo betrekking heeft. De werkingssfeer heeft betrekking op welke onderwerpen in de Wabo worden geregeld.1

De in de memorie van toelichting gegeven voorbeelden doen echter vermoeden dat de regering daarbij niet per se denkt aan een uitbouw op basis van het samenhangcriterium project. Het is echter onduidelijk welke samenhangcriteria volgens de regering dan wel leidend zouden moeten zijn voor uitbouw van de Wabo. Zoals hiervoor reeds aangegeven, loopt de wetgever daardoor onder meer het risico dat in het wetssysteem van de Wabo regels worden opgenomen, die daarin niet thuis horen,2 dan wel wetssystematische tekorten bevat3 omdat regels die wel in het wetssysteem van de Wabo thuis horen daarin niet zijn opgenomen.

Het eerste voorbeeld van mogelijke uitbouw van de Wabo dat de memorie van toelichting noemt betreft de vraag of en in hoeverre bepaalde wetten in de Wabo worden geïntegreerd. Als voorbeeld wordt de Ontgrondingenwet genoemd. Ook moet de uitbouw volgens de regering bezien worden in het licht van de ontwikkeling van andere wetgeving zoals de Waterwet.4 Een dergelijke uitbouw past binnen het samenhangcriterium project als bijvoorbeeld wordt gedacht aan het opnemen van activiteiten in een project waarvoor thans nog een vergunning

nodig is op grond van de Waterwet5 of de Ontgrondingenwet.6 Als echter wordt gedacht aan uitbouw buiten dat samenhangcriterium zal de wetgever moeten aangeven welk samenhangcriterium het uit te bouwen wetssysteem zal moeten bepalen. In dit verband breng ik in herinnering de woorden van de Sachverstandigenkommission zum Umwelgesetzbuch: 'Allgemeine Vorausset-zung für die Kodifikation eines Rechtsgebietes ist dessen Abgrenzbarkeit ge-genüber anderen Materien.'7

Het tweede voorbeeld van mogelijke uitbouw van de Wabo betreft de werkingssfeer. Hoofdstuk 5 Wabo8 bevat bepalingen inzake de handhaving van de omgevingsvergunning en het verder bij of krachtens de Wabo bepaalde. Voor zover dergelijke handhavingsregels betrekking hebben op een project, passen deze regels binnen het samenhangcriterium project. Hoofdstuk 5 heeft echter ook betrekking op de handhaving van het bepaalde bij of krachtens 13 met name aangewezen wetten9 voor zover dit bij of krachtens die wetten is bepaald.10 De memorie van toelichting vermeldt dat het aanvankelijk de bedoeling was dat de Wabo alleen betrekking zou hebben op het overhevelen van de toestemmingsstelsels van de diverse wetten en deze wetten voor het overige volledig intact zou laten. De bepalingen omtrent de handhaving van de omgevingsvergunning hangen echter zozeer samen met de bepalingen van het nieuwe vergunningenstelsel dat deze bepalingen eveneens zijn opgenomen in de Wabo. Er is echter besloten om de in de diverse wetten resterende overige bepalingen omtrent handhaving ook over te nemen in de Wabo. Dit heeft ertoe geleid dat deze bepalingen in een afzonderlijk hoofdstuk zijn opgenomen en in de diverse betrokken wetten een verwijzing naar dit hoofdstuk plaatsvindt.11 Het gaat hier mijns inziens om wetssystematische koekoekseibepalingen, in een wetssysteem opgenomen regels die daarin op grond van de gekozen samenhangcriteria niet thuis horen.12 In hoofdstuk 5 Wabo zijn immers regels opgenomen die volgens het samenhangcriterium project niet in de Wabo thuis horen, maar in de 13 genoemde wetssystemen. Bovendien is daarmee en passant een wetssystematisch tekort geschapen in elk van de wetten waarin nu moet worden verwezen naar hoofdstuk 5 Wabo.

Het derde voorbeeld van mogelijke uitbouw van de Wabo betreft de bedoeling van de regering om de Wabo verder uit te bouwen met die onderwerpen die de diverse wetten gemeenschappelijk hebben of die nog in geen van deze wetten

zijn opgenomen.13 De laatste categorie laat wederom zien dat de regering geen -vastomlijnd - ordeningsprincipe voor ogen staat bij de uitbouw van de Wabo. Het is immers onmogelijk om nu reeds te zeggen of de onderwerpen die nog in geen van deze wetten zijn opgenomen zullen beantwoorden aan het gekozen samenhangcriterium dat bepalend is voor de inhoud van het wetssysteem. Ook ten aanzien van de eerste categorie noemt de memorie van toelichting geen samenhangcriterium waaraan die onderwerpen zouden moeten beantwoorden. Er worden slechts twee voorbeelden genoemd: het opnemen van een uniform stelsel voor algemene regels voor activiteiten en een regeling van de milieueffectrapportage. Voor zover het hier regels betreft die betrekking hebben op een project, lijkt het opnemen daarvan in de Wabo wetssystematisch juist. Voor zover het niet om projecten gaat is echter de vraag op basis van welk samenhangcriterium die regels dan in het wetssysteem van de Wabo zouden dienen te worden opgenomen.

Het ontbreken van een duidelijke definitie van fysieke leefomgeving en hetgeen in de memorie van toelichting is opgemerkt over de uitbouw van de Wabo geven aan dat de wetgever geen duidelijke samenhangcriteria voor ogen hebben gestaan bij de bundeling die heeft geleid tot de Wabo. Tekenend is in dit verband wel de opmerking in de memorie van toelichting dat 'de naam Wet algemene bepalingen omgevingsrecht er in ieder geval niet aan in de weg staat dat gefaseerd diverse onderwerpen uit de betrokken wettelijke regelingen (Woningwet, Wro, Wet milieubeheer, etc.) worden overgenomen in de Wabo.'14 Vanzelfsprekend staat de citeertitel van een wet niet in de weg aan het opnemen van regels daarin. Rubrica non est lex. Maar het gaat niet om een citeertitel; bij bundeling van omgevingsrecht moet het samenhangcriterium de wetgever helder voor ogen staan.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.