10.9.4 Enquêtebevoegdheid voor collectieve belangenorganisaties (art. 3:305a BW)?

In het enquêterecht is een collectieve belangenorganisatie in de zin van art. 3:305a BW niet zelfstandig bevoegd tot het indienen van een enquêteverzoek. Een dergelijke belangenorganisatie kan slechts als belanghebbende optreden in de enquêteprocedure.1

Bij de herziening van het enquêterecht in 2013 voelt de minister niet voor de invoering van de enquêtebevoegdheid voor een collectieve belangenbehartiger. Hij merkt daarover op:

In reactie op de minister beveelt de VEB aan, in haar consultatiereactie op het conceptwetsvoorstel tot wijziging van het enquêterecht in 2013, de toegang tot het enquêterecht te verlenen aan een beperkte groep van collectieve belangenbehartigers in de zin van artikel 3:305a BW. De VEB oppert drie beperkingen. Ten eerste moet de gebruikmaking van het enquêterecht passen in het statutaire doel van de belangenbehartiger. Daarnaast moet de collectieve belangenbehartiger blijk hebben geven “van een bestendige aanwezigheid in het relevante maatschappelijke en vennootschapsrechtelijke kader waarbinnen zij op basis van haar statuten acteert” en “van een bestendig gedrag daar waar het haar acteren in voornoemde kader betreft”. Met deze aanscherping van het begrip ‘collectieve belangenbehartiger’ kunnen volgens de VEB de bezwaren tegen een enquêterecht voor (een beperkte groep van) collectieve belangenbehartigers worden weggenomen. Dat mag zo zijn, maar deze aanscherping heeft voor zover ik het overzie met name betrekking op de VEB zelf. Andere collectieve belangenbehartigers, waaronder nieuw opgerichte stichtingen of verenigingen, zullen vrijwel niet aan de voorwaarde van een bestendige aanwezigheid en bestendig gedrag kunnen voldoen. Zij zullen derhalve niet ontvankelijk verklaard worden.

Bartman en Holtzer zijn het in hoofdlijnen eens met het voorstel van de VEB. Zij willen de toegang tot het enquêterecht van de collectieve belangenbehartiger echter beperken tot beursvennootschappen, omdat daarbij “andere – meer collectieve en ook publieke – belangen” betrokken zijn.3 Bartman en Holtzer pleiten aldus voor een belangenbehartiger die strijdt voor het collectieve en publieke belang. Met een dergelijk privaat collectief enquêterecht blijft er volgens hen geen taak meer over voor de A-G. Zijn enquêtebevoegdheid kan worden geschrapt. Bartman en Holtzer gaan zelfs nog een stap verder. Zij menen dat ook organisaties die andere collectieve belangen behartigen dan dat van beleggers toegang tot het enquêterecht moeten krijgen bij beursvennootschappen. Daarbij denken zij aan “representatieve stichtingen of verenigingen die zich bijzonderlijk het belang van het milieu of van verantwoord maatschappelijk ondernemen aantrekken.”

Het gaat mijns inziens erg ver wanneer milieuorganisaties door middel van het enquêterecht een wijziging van het beleid van een in Nederland gevestigde multinational kan afdwingen. Dit zal het vestigingsklimaat voor beursgenoteerde ondernemingen in Nederland niet ten goede komen. Daar komt bij dat de ‘maatschappelijke aspecten’ van ondernemen nog niet duidelijk zijn afgebakend, zodat grote terughoudendheid gepast is bij de expliciete toetsing daarvan aan de hand van normen als de redelijkheid en billijkheid van art. 2:8 BW, een behoorlijke taakvervulling van art. 2:9 BW, de gegronde redenen om te twijfelen aan een juist beleid of een juiste gang van zaken art. 2:350 BW en wanbeleid van art. 2:355 BW.4 Een uitbreiding van de kring van enquêtegerechtigden met ideële stichtingen en verenigingen verhoudt zich bovendien niet goed met de strekking en de doeleinden van het enquŒterecht.5 Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat het enquêterecht bedoeld is om bescherming te bieden aan rechtstreeks belanghebbenden, in die zin dat als het belang van de vennootschap wordt geschaad, de verzoeker dit ook voelt. De (rechts)personen die niet een dergelijk belang hebben bij de vennootschap maar zich op grond van het algemeen belang inlaten met de vennootschap, vallen mijns inziens niet onder die omschrijving. Wel kunnen zij de A-G verzoeken een enquêteprocedure om redenen van openbaar belang te beginnen.

Ook Lemstra is een voorstander van de toekenning van het enquêterecht aan representatieve collectieve belangenorganisaties van aandeelhouders. Dit is zijns inziens efficiënt omdat op die manier de belangen van talloze individuele belanghebbenden collectief worden behartigd en effectief omdat collectieve belangenbehartigers over specifieke deskundigheid en ervaring beschikken die individuele belanghebbenden veelal missen. Indien de belangenorganisatie lichtvaardig gebruikmaakt van het enquêterecht, kan de OK dit volgens Lemstra eenvoudigweg pareren in het kader van de belangtoets van art. 3:303 BW en de door haar te maken belangenafweging. Een onbezonnen verzoeker riskeert verder een schadeclaim op grond van art. 2:350 lid 2 BW, aldus Lemstra.6

Aan het pleidooi van voornoemde auteurs lijkt als belangrijk argument ten grondslag te liggen dat het optreden van belangenorganisaties als belanghebbenden of gevolmachtigden in enquêteprocedures een heilzame werking heeft gehad en een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de ontwikkeling van het enquêterecht. Ik ontken niet dat collectieve belangenorganisaties op bestendige wijze de belangen van de kapitaalverschaffers hebben behartigd, maar ik zie daarin geen grond om die organisaties de enquêtebevoegdheid toe te kennen. De argumenten van de minister tegen een dergelijke toekenning blijven, ook in geval van de door de VEB aanbevolen beperkingen, mijns inziens van zwaar gewicht. Voor de minister is terecht doorslaggevend dat alleen een belanghebbende met een voldoende groot belang bij de vennootschap een enquêteverzoek kan indienen. Daarnaast moet dit belang – als ik de minister goed begrijp – ook rechtstreeks zijn, in die zin dat als het belang van de vennootschap in het geding is, de verzoeker dit voelt.7 Met andere woorden, de verzoeker moet een voldoende groot eigen (economisch) belang hebben bij de vennootschap.8 Een belangenorganisatie heeft niet een dergelijk eigen economisch belang bij haar enquêteverzoek, tenzij zij ook zelf aandeelhouder is (dat belang vindt dan immers erkenning onder art. 2:346 lid 1 sub b-c BW).

Het spreekt vanzelf dat de bundeling van de belangen van aandeelhouders de gang van zaken in een enquêteprocedure bevordert. Dat neemt mijns inziens echter niet weg dat waar het gaat om het indienen van een enquête- of wanbeleidverzoek de drempels van art. 2:346-347 BW ook voor belangenorganisaties gelden. Deze drempels voorkomen dat het enquêterecht free for all wordt, zoals ik reeds opmerkte bij de vraag of het enquêterecht aan iedere belanghebbende moet toekomen.9 Nu deze drempels onverkort gelden, heeft toekenning van de enquêtebevoegdheid aan collectieve belangenorganisaties naar mijn mening weinig toegevoegde waarde. Individuele belanghebbenden (aandeelhouders) die gezamenlijk aan de drempels voldoen, kunnen zelf hun belangen behartigen door het indienen van een enquêteverzoek. Deze belanghebbenden kunnen in dat geval ook gewoon een procesvolmacht verlenen aan een belangenorganisatie, indien dat vanwege de deskundigheid en ervaring van die organisatie efficiënt en effectief zou zijn. Daarnaast kunnen collectieve belangenorganisaties als belanghebbenden in een reeds lopende enquêteprocedure een verweerschrift indienen met daarin een zelfstandig verzoek dat betrekking heeft op het onderwerp van het oorspronkelijke verzoek.10 Dat het zelfstandige verzoek kan strekken tot het treffen van voorzieningen als bedoeld in art. 2:349a BW of art. 2:355 BW, ook als diegene niet zelfstandig enquêtebevoegd is, is vaste rechtspraak.11 Bovendien zou de toekenning van enquêterecht aan collectieve belangenorganisaties meebrengen dat de OK aan representativiteitseisen terzake kennis, betrouwbaarheid en onafhankelijkheid moet toetsen in het kader van de ontvankelijkheid. Een dergelijke toets staat ver verwijderd van de taak van de OK in het enquêterecht.

Individuele belanghebbenden die niet aan de toegangsdrempels van het enquêterecht voldoen, kunnen zich mijns inziens wenden tot de kring van enquêtegerechtigden. Daarbij valt met name te denken aan de A-G van het OM, zeker bij navolging van de door mij aanbevolen wijzigingen naar huidig recht (§ 10.8) en mijn gedachten over de verruiming van de beperkende werking van het begrip openbaar belang (§ 10.9.2).