Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.2:III.5.2 Normadressaatschap

Milieuaansprakelijkheid van leidinggevenden 2021/III.5.2

III.5.2 Normadressaatschap

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In het strafrechtelijke hoofdstuk ben ik ingegaan op de plaats en functie van normadressaatschap en licht ik toe hoe je erachter komt of een norm een specifieke adressaat heeft. De adressering van een norm volgt uit de norm zelf en is rechtsgebiedonafhankelijk. Daarom geldt wat ik in daar schrijf ook voor het bestuursrecht, en om overlap te voorkomen zal ik de uitvoerige bespreking van normadressaatschap en de adressering van milieunormen hier niet herhalen. Echter, omdat normadressaatschap (ook) voor de vaststelling van een overtreding en de aanwijzing van een overtreder zo’n belangrijk begrip is, geef ik hierna een korte samenvatting met enkele bestuursrechtelijke voorbeelden.

Te beginnen met de plaats en functie van normadressaatschap: in paragraaf III.3 bleek dat er slechts sprake is van een overtreding indien alle bestanddelen van het bestuursrechtelijke voorschrift zijn vervuld. Veel milieuvoorschriften hebben een kwalitatief bestanddeel:1 de norm geldt dan niet voor eenieder, maar alleen voor personen die beschikken over de vereiste hoedanigheid. Degene aan wie de norm is geadresseerd, wordt zoals gezegd de normadressaat genoemd. Zonder betrokkenheid van de normadressaat bij de verboden gedraging is het kwalitatieve bestanddeel van het voorschrift niet vervuld, en dit leidt tot de slotsom dat het voorschrift niet is overtreden. Kortom, het achterhalen van de normadressaat is noodzakelijk voor het vaststellen van de overtreding.

Verder speelt normadressaatschap ook een rol bij de aanwijzing van de overtreder. Welke rol dat is verschilt per overtrederschapsvorm. Dit kwam al aan bod in paragraaf III.4. Maar heel kort gezegd moet een pleger (een overtreder die zelf alle bestanddelen van het geschonden voorschrift vervult) zelf beschikken over de vereiste hoedanigheid, en moeten deelnemers (medeplegers en feitelijk leidinggevers) die zelf geen normadressaat zijn de overtreding samen met de normadressaat begaan. Als het voorschrift een kwalitatief bestanddeel heeft, kan er derhalve pas een overtreder worden aangewezen zodra is achterhaald wie de normadressaat is.

Het uitgangspunt is dat normen tot iedereen zijn gericht. Dus als in het geschonden voorschrift geen specifieke kwaliteit staat vermeld die de pleger dient te hebben, is het waarschijnlijk2 een tot eenieder gericht voorschrift. Om de algemene werking te onderstrepen, wordt in de norm soms het woord ‘ieder’ of ‘eenieder’ vermeld. Voorschriften die tot eenieder gericht zijn, staan in het strafrecht ook wel bekend als ‘algemene delicten’ of ‘gemene delicten’.

Veel zorgplichten (maar niet alle3) zijn tot eenieder gericht. Een zeer algemeen geformuleerde milieuzorgplichtbepaling betreft artikel 1.1a Wm, dat bepaalt dat ‘een ieder voldoende zorg voor het milieu in acht moet nemen’. Een voorbeeld van een specifiekere uitwerking van artikel 1.1a Wm is artikel 1.11 Wnb, dat een tot eenieder gerichte zorgplicht voor Natura 2000-gebieden, nationale natuurgebieden en in het wild levende dieren en planten bevat.

Omdat bij algemene delicten de adressering van de norm geen rol speelt, kan voor het vaststellen van een overtreding of de aanwijzing van een overtreder de stap van normadressaatschap worden overgeslagen. Er is reeds sprake van een overtreding wanneer de objectieve (en eventuele subjectieve) bestanddelen van de verbodsbepaling zijn vervuld, en voor de aanwijzing van de overtreder hoeft niet te worden vastgesteld of de aangesprokene of één van de betrokkenen normadressaat is (want dat is iedereen).

Waarom bevatten milieunormen een kwalitatief bestanddeel? Met een kwalitatief bestanddeel kan de wetgever de kring van personen voor wie het wettelijke voorschrift geldt verkleinen. De adressering van een norm aan een specifieke adressaat speelt met name een belangrijke rol wanneer de norm niet een verbod maar een gebod bevat. Bij dergelijke normen kan met nalaten de objectieve zijde van het delict reeds worden vervuld. Zonder het kwalitatieve bestanddeel zou dit een grote, onbepaalde groep overtreders opleveren.

Neem bijvoorbeeld het in paragraaf III.3.3 aangehaalde voorbeeld van artikel 3.10g Abm, met betrekking tot het in werking hebben van een middelgrote stookinstallatie die vanwege een storing de emissiegrenswaarden overschrijdt. Het gebod uit lid 2 (om de installatie buiten werking te stellen als de storing niet kan worden verholpen) is geadresseerd aan de drijver van de inrichting. Zonder dit kwalitatieve bestanddeel zou de verplichting zo kunnen worden uitgelegd dat op eenieder de verplichting rust om de stookinstallatie buiten werking te stellen. Dan zou zelfs een louter uitvoerende werknemer die de installatie bedient kunnen worden aangemerkt als pleger van de overtreding.

Hoe kom je erachter of een voorschrift een kwaliteitsdelict is, en zo ja, tot wie de norm is gericht? Meestal staan er specifieke hoedanigheden of andere aanwijzingen in de tekst van het voorschrift.

Bijvoorbeeld, artikel 3 van de ontgrondingenwet bepaalt dat het ‘verboden is om zonder vergunning te ontgronden dan wel als eigenaar, erfpachter, vruchtgebruiker, opstalhouder, beklemde meier of gebruiker van enige onroerende zaak ontgronding toe te laten’. Dit voorbeeld illustreert ook dat de verplichting tot de naleving van een bepaalde norm kan zijn gericht tot verschillende adressaten.4

De tweede volzin van artikel 2:25 lid 1 Wabo bepaalt dat de vergunninghouder zorgdraagt dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.5 Met andere woorden, de vergunninghouder is de normadressaat van de verplichtingen die voortvloeien uit de omgevingsvergunning.

Niet altijd is duidelijk wie bedoeld wordt met de aanwijzingen in de wetstekst.

Een voorbeeld van een weinig richtinggevende normadressaat, kan gevonden worden in het verbod van artikel 11.7 Telecommunicatiewet, dat gericht is tot de ‘verzender’ van spam. Maar wie is de verzender? Bij het verzenden van spam zijn veel partijen betrokken, zoals de opdrachtgever tot het versturen van spam; degene die het spambericht opstelt; degene die berichten verspreidt; de internet service provider die de elektronische overbrengingsfaciliteit biedt, etc. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever heeft beoogd ‘om zowel de materiële verzender (opdrachtgever) als de daadwerkelijke verzender van spam’ te adresseren.6 In de rechtspraak is uitgemaakt dat de hulppersonen die ‘naar maatschappelijke opvatting niet de verantwoordelijkheid voor de verzending dragen’, geen normadressaat zijn van dit voorschrift.7

Ook de vergunninghouder in de zin van artikel 2:25 lid 1 Wabo blijkt een andere persoon te zijn dan de wetstekst misschien doet vermoeden. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever in het kader van vergunningsvoorschriften voor milieu-inrichtingen hiermee de ‘drijver van de inrichting’ heeft beoogd. Het drijversbegrip is nader uitgewerkt in de literatuur en de rechtspraak. Deze adressaat komt uitvoerig aan bod in paragraaf III.5.4.

De voorgaande voorbeelden illustreren dat het soms dus alsnog enige interpretatie vergt om te achterhalen op wie de verplichting uit de norm rust. Aanwijzingen kunnen niet alleen in de wetstekst, maar soms ook in de wetssystematiek, parlementaire geschiedenis of jurisprudentie worden gevonden. Hierna ga ik nader in op de adressering van inrichtinggerelateerde voorschriften.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.