II.4.2.4 Verduidelijkingsfunctie

In het verlengde van de filterwerking en de daaruit voortvloeiende vermindering van de werklast voor de bestuursrechter, ligt de verduidelijkingsfunctie, ook wel de dossiervormingsfunctie genoemd.1 Ook indien de bezwaarschriftprocedure niet leidt tot een definitief einde van het geschil tussen een burger en een bestuursorgaan, gaat er een positieve invloed uit van deze voorprocedure op het verdere verloop van het geschil. Omdat het geschil is voorbewerkt door de behandeling in de bezwaarfase, krijgt de rechter een beter afgebakend en duidelijker uitgewerkt geschil voor zich. 2

De verduidelijking van het geschil bestaat — aldus Sanders - uit twee kanten.3 Ten eerste zorgt de behandeling in bezwaar ervoor dat het geschil verder afgebakend wordt. Daarmee wordt bedoeld dat de bezwaarschriftprocedure ertoe leidt dat eenduidiger komt vast te staan welke punten partijen verdeeld houden en over welke punten een geschil bestaat.4 Ook wordt aangenomen dat de geschilpunten beter omlijnd zijn na het doorlopen van de bezwaarschriftprocedure.5 Ten tweede wordt het bestaande geschil duidelijker uitgewerkt omdat er meer informatie beschikbaar komt over de standpunten van zowel de burger als het bestuur. Er wordt een dossier gevormd waarop de rechter bij de behandeling van de zaak kan voortbouwen.6 In het verslag van de eerste evaluatie van de Awb komt dit onderscheid tussen enerzijds een betere uitwerking van de zaak en anderzijds een nadere afbakening van het geschil overigens niet zo duidelijk naar voren. Daarin wordt slechts opgemerkt dat het geschil duidelijker en scherper omlijnd wordt.7 Daarmee lijkt de evaluatiecommissie slechts het oog te hebben op het effect dat bij Sanders de eerste kant van de verduidelijkingsfunctie vormt.

De door de bezwaarschriftprocedure bewerkstelligde verduidelijking van het geschil heeft ook een vermindering van de werklast voor de bestuursrechter tot gevolg; de vermindering van de werklast treedt niet op in aantallen zaken, maar in intensiviteit en duur van het (voor)onderzoek.8 Uit het eerste evaluatieonderzoek blijkt dat dit effect met name optreedt indien in bezwaar de rechtmatigheidsaspecten nogmaals bezien worden zodat tijdens het vooronderzoek minder tijd behoeft te worden besteed aan het samenstellen van het procesdossier; in het bijzonder lijkt daarvan sprake te zijn indien een adviescommissie in de zin van artikel 7:13 Awb is samengesteld.9 Het voorgaande komt ook tot uitdrukking in de bepalingen in hoofdstuk 8 van de Awb betreffende het beroep bij de rechtbank en de door de wetgever gegeven toelichting op die bepalingen. Smit noemt als voorbeeld artikel 8:43 van de Awb waarin de bevoegdheid van de rechtbank is neergelegd om de indiener van het beroepschrift en het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen nogmaals schriftelijk op elkaars standpunten te reageren.10 De wetgever merkt daaromtrent op dat na de wisseling van beroep- en verweerschrift de zaak in haar algemeenheid, mede gelet op de daaraan voorafgaande bezwaarschriftprocedure, wel zo duidelijk zal liggen dat aan een nadere schriftelijke ronde geen behoefte zal bestaan.11 De door de bezwaarschriftprocedure teweeg gebrachte verduidelijking van het geschil kan op deze wijze doorwerken in de manier waarop het vooronderzoek in de procedure bij de bestuursrechter plaatsvindt. De bevoegdheid in het voormelde artikel is dan ook aan de rechtbank gegeven met het oog op die gevallen waarin desondanks toch behoefte zal zijn aan een nadere schriftelijke ronde.12

Uit de diverse onderzoeken die verricht zijn naar de bezwaarschriftprocedure is voorts gebleken dat het doorlopen van deze procedure in het overgrote deel van de gevallen ook daadwerkelijk een betere uitwerking, de tweede kant van de verduidelijkingsfunctie, van de bestaande geschilpunten oplevert met als (te verwachten) gevolg een vermindering van de werklast voor de rechter.13 Ook uit het onderzoek dat Sanders heeft verricht komt naar voren dat de bezwaarschriftprocedure in alle gevallen leidt tot een betere uitwerking van de zaak.14 Er komt meer informatie beschikbaar door onder meer de verslagen van de hoorzitting waar de standpunten van partijen worden weergegeven. Ook draagt de motivering van de beslissing op bezwaar volgens Sanders bij aan een betere uitwerking van de zaak. Daarin wordt veelal specifieker op de omstandigheden van het geval ingegaan.15'

De andere kant van de verduidelijkingsfunctie, de nadere afbakening van het geschil, komt daarentegen in de praktijk minder goed uit de verf. Van een nadere afbakening van het geschil blijkt lang niet altijd sprake te zijn.16 Sanders geeft aan dat uit de bevindingen van zijn onderzoek blijkt dat de geschilpunten regelmatig, in plaats van de verwachte beperking, worden uitgebreid. Ook vindt slechts in geringe mate een nadere omlijning van de geschilpunten plaats.17