8.9 Relativiteit

Het relativiteitsvereiste, dat is neergelegd in artikel 6:162 lid 1 BW (‘jegens’) en artikel 6:163 BW, speelt slechts een hoofdrol in een klein deel van de uitspraken over onrechtmatige informatieverstrekking. De reden hiervoor is niet zozeer dat de norm die wordt geschonden bij informatieverstrekking meestal in het ongeschreven recht (en niet in het geschreven recht) moet worden gezocht. Het relativiteitsvereiste is immers ook van toepassing bij de schending van ongeschreven zorgvuldigheidsnormen (paragraaf 6.2.2). Dit blijkt reeds uit het standaardarrest Duwbak Linda.1 Hierin heeft de Hoge Raad overwogen dat het bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan het in artikel 6:163 BW neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, aankomt op het doel en de strekking van de geschonden norm. Aan de hand hiervan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. Uit deze formule volgt dat eerst moet worden vast- gesteld welke norm is geschonden, en wat het doel en de strekking van deze norm is. Aan de hand daarvan moet worden onderzocht of is voldaan aan de drie-eenheid van het relativiteitsvereiste, die bestaat uit de deeleisen van persoonlijke, zakelijke en ontstaansrelativiteit (paragraaf 6.2.1).

De reden voor de beperkte zichtbaarheid van het relativiteitsvereiste in zaken van onrechtmatige informatieverstrekking lijkt de specificatie van de geschonden norm te zijn. De ongeschreven zorgvuldigheidsnorm die van toepassing is, is zo toegesneden op het gevaltype dat overtreding daarvan alleen onder bepaalde omstandigheden onrechtmatig is jegens een specifieke benadeelde (paragraaf 6.2.3). In paragraaf 6.3 is uiteengezet dat de aansprakelijkheid van de overheid wegens het verstrekken van onjuiste informatie berust op de schending van de ongeschreven rechtsplicht om geen onjuiste feitelijke en rechtsoordelen te geven waardoor de burger op het verkeerde been wordt gezet. Het doel van deze norm is duidelijk: voorkomen dat de burger op het verkeerde been wordt gezet door vertrouwenwekkende onjuiste informatie. De strekking van deze norm is minder evident. Mijns inziens strekt zij tot bescherming en bevordering van de rechtszekerheid van de burger. Het verwijt aan het adres van de overheid bestaat daarin dat zij handelingen heeft verricht die leiden tot een gebrekkige oriëntatie van de burger op zijn rechtspositie, terwijl het bieden van rechtszekerheid in de rechtsstaat juist tot de primaire taken van de overheid behoort (paragraaf 2.3.1.1). Informatieverstrekking door de overheid is immers een middel dat ertoe strekt de burger in staat te stellen om goed geïnformeerde keuzes in het maatschappelijk verkeer te maken. Doordat het bestuur onjuiste informatie heeft verstrekt, is de wil van de burger gebrekkig gevormd, en wordt hij blootgesteld aan het risico op schade als gevolg van het feit dat hij zijn gedrag uit eigen beweging afstemt op de informatie. Tegen deze achtergrond strekt de geschonden norm mede tot bescherming tegen de financiële gevolgen van de ongelukkige keuzes van de burger die zijn ingegeven door de informatieverstrekking (paragraaf 6.4).

Dit beschermingsbereik van de geschonden norm is deels ‘ingebakken’ in het onrechtmatigheidsoordeel. Om die reden kan in weinig uitspraken een afzonderlijk (gemotiveerd) relativiteitsoordeel worden aangetroffen. Dit geldt vooral bij het verstrekken van inlichtingen. In de maatstaf van het arrest ‘s-Hertogenbosch/Van Zoggel gaat het om juiste en volledige inlichtingen met een bepaalde inhoud die aan een bepaalde belanghebbende zijn gegeven.2 Het vertrouwen dat daaraan mag worden ontleend, wordt mede begrensd door de informatie-uitwisseling tussen het bestuursorgaan en de burger die voorafgaand aan het verstrekken van de inlichtingen heeft plaatsgevonden. In deze situatie is de persoon van de benadeelde bekend bij het bestuursorgaan, en zal ook het doel van de informatie-inwinning vaak bekend zijn. De (wijze van ontstaan van de) schade is daarmee kenbaar aan de overheid in negen van de tien geschillen over informatieverstrekking op verzoek. Voor vergoeding in aanmerking komt immers slechts die schade die is geleden doordat de belanghebbende door de onjuiste informatie op het verkeerde been is gezet. Voor ambtshalve informatieverstrekking ligt dit genuanceerder, zeker als het gaat om meer ongerichte vormen van informatieverstrekking. Hoewel de geschonden norm en haar beschermingsbereik hierbij niet wezenlijk anders zijn, is het op voorhand – voor de overheid – minder duidelijk welke personen als gevolg van ongerichte mededelingen schade kunnen lijden, wat de aard van de schade is en op welke wijze deze schade kan ontstaan. De voorzienbaarheid van de benadeelde en zijn schade is, anders bij informatieverstrekking op verzoek, niet aanstonds kenbaar.

In zaken over ongerichte informatieverstrekking uit eigen beweging dient daarom vaker een afzonderlijk gemotiveerd relativiteitsoordeel te worden gegeven. In deze zaken is niet met de persoon van degene die een verzoek om informatieverstrekking heeft gedaan en het doel van de informatieverstrekking zoals dat vaak volgt uit dit verzoek, gegeven dat de geschonden norm strekt tot bescherming van dit specifieke doelbelang. Niet iedere burger die kennis kan nemen van ongerichte informatie en redelijkerwijs mag vertrouwen op de juistheid van de informatie, kan immers met succes betogen dat de overheid onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld door die informatie te verstrekken. Het tweede Fabricom-arrest illustreert dit (paragraaf 6.3).3 Dit arrest laat zien dat de rechter dient te motiveren waarom de overheid ten tijde van haar handelen bedacht was of had moeten zijn op de betrokkenheid van de belangen van de benadeelde en, in het verlengde hiervan, het risico dat de benadeelde zijn handelen zou afstemmen op de gedane mededelingen. Aan het vereiste van persoonlijke relativiteit is derhalve niet voldaan als de overheid er geen rekening mee behoefde te houden dat de benadeelde zijn gedrag zou laten bepalen door de informatie (paragraaf 6.5). Voor de eisen van zakelijke en ontstaansrelativiteit geldt iets vergelijkbaars (paragraaf 6.6). Als voor de overheid, gelet op de aard en inhoud van de informatie, voorzienbaar was dat die informatie zou worden gebruikt voor een bepaald doel, is voldaan aan het relativiteitsvereiste. Als de informatie daarentegen is gebruikt voor een wezensvreemd doel en de overheid daarmee in redelijkheid geen rekening behoefde te houden, ontbreekt het aan relativiteit.