2.4.3 Een ultieme poging: 1992-2002

De grondwetsherziening van 1983 werd gevolg door een herziening van de gemeentewet in 1992. Deze herziening is vooral het bespreken waard omdat het een laatste poging was belangrijke kenmerken van het oorspronkelijke karakter van de gemeentelijke democratie te behouden. Nauwelijks tien jaar later werd met de dualisering uit 2002 een andere weg voor de gemeentelijke democratie ingeslagen.

Hiervoor kwam al aan bod dat in 1983 bij de grondwetsherziening de exclusieve bestuursbevoegdheid van de raad gedeconstitutionaliseerd was. Daarmee werd voor de wetgever meer ruimte gecreëerd om bestuursbevoegdheden naar eigen inzicht over de gemeentelijke bestuursorganen te verdelen. De gemeentewetgever van 1992 koos ervoor om op dit terrein dichter bij het oorspronkelijke uitgangspunt van het gemeentelijk bestel aan te sluiten door in beginsel alle algemene bestuursbevoegdheden, zowel in autonomie als in medebewind, bij de gemeenteraad te beleggen. Het college bleef belast met het dagelijks bestuur, maar het artikel waarin die taak aan de hand van specifieke bevoegdheden werd omschreven, verdween in 1992 uit de gemeentewet. In plaats daarvan werd het aan de raad overgelaten om te bepalen welke bevoegdheden hij wilde delegeren aan het college en welke hij zelf wilde behouden. Ook werd voor de raad de bevoegdheid gecreëerd om beleidsregels vast te stellen ten aanzien van door het college of de burgemeester uitgeoefende bevoegdheden. Volgens de wetgever werd op deze manier het meeste recht gedaan aan het primaat van de raad zoals dat uit het hoofdschap volgde.1

Naast de herschikking van de bevoegdheden over raad en college, omvatte de Gemeentewet 1992 nog enkele noemenswaardige wijzigingen. Ten eerste werd in een nieuw artikel 7 een algemene taakomschrijving voor de raad opgenomen, namelijk dat de gemeenteraad de gehele bevolking van de gemeente moest vertegenwoordigen. Dit artikel was ontleend aan artikel 50 Grondwet, waarin hetzelfde is bepaald voor de Staten-Generaal, en legt de raad de verplichting op om bij zijn besluiten de belangen van de gehele bevolking van de gemeente mee te laten wegen.2 Ten tweede werd het informatierecht van de raad gewijzigd naar een recht op informatie voor individuele raadsleden. Hiermee werd de positie versterkt van raadsminderheden die niet in het college vertegenwoordigd waren.3 Ten derde werd een nieuw artikel 151 in de Gemeentewet geïntroduceerd, waarin de verplichting voor de raad was opgenomen om een inspraakverordening vast te stellen. Onder inspraak werd verstaan ‘het proces, waarbij individuele burgers of groepen uit de bevolking hun mening kenbaar maken omtrent voorgenomen of voorgesteld beleid, langs de weg van door de overheid geregelde procedures’.4 De regering had twee redenen om tot invoering van het artikel over te gaan. Allereerst werd er in de samenleving steeds meer belang gehecht aan mogelijkheden voor burgers en organisaties om hun mening over voorgenomen beleid te geven en invloed uit te oefenen op het besluitvormingsproces. Daarnaast was inspraak van groot belang voor raadsleden om op de hoogte te raken van de wenselijkheid en haalbaarheid van beleidsvoornemens.5 Inspraak hielp raadsleden in die zin om bij hun besluitvorming de belangen van de gehele bevolking van de gemeente mee te wegen. Onder inspraak werd overigens expliciet niet meebeslissen gerekend.6 Dat bleef voorbehouden aan de bevoegde organen. Het werd daarnaast aan de raad overgelaten om te bepalen op welke wijze en in welke gevallen inspraak mogelijk was. Ook kon er alleen ingesproken worden over voorgenomen beleid, waarmee de inspraakverordening dus geen mogelijkheid bood voor burgers om met eigen voornemens te komen. De inspraakverordening kan daardoor als een manier worden gezien om maatschappij en gemeentebestuur beter op elkaar te laten aansluiten, maar dan wel onder de voorwaarden van die laatste. Ondanks deze kanttekeningen is de inspraakverordening wel een van de weinige instrumenten waarin de individuele burger als geïnstitutionaliseerde speler binnen de gemeentelijke democratie te herkennen is. In die zin is de inspraakverordening vergelijkbaar met de introductie van het commissiestelsel.

Op het commissiestelsel heeft ten slotte de vierde noemenswaardige wijziging betrekking die de Gemeentewet 1992 invoerde. Bij de grondwetsherziening van 1983 was een nieuw artikel 4 geïntroduceerd, waarin het passieve en actieve kiesrecht voor algemeen vertegenwoordigende organen werd vastgelegd. Op gemeentelijk niveau had het kiesrecht eerst en vooral betrekking op de gemeenteraad, maar het kon ook gelden voor andere organen. Hoofdstuk vier gaat dieper in op de vraag wanneer dat het geval is. Voor nu is het voldoende te weten dat de gemeentewetgever van 1992 in een nieuw artikel 87 lid 1 bepaalde dat wanneer aan een territoriale commissie een zodanig samenstel van bevoegdheden van de raad was overgedragen dat zij als algemeen vertegenwoordigend moest worden aangemerkt, de commissie rechtstreeks gekozen moest worden door de stemgerechtigde ingezetenen van dat deel van de gemeente. Naast het recht van burgers om invloed uit te oefenen op de samenstelling van de gemeenteraad werd hierdoor in de Gemeentewet ook het recht van burgers vastgelegd om invloed uit te oefenen op de samenstelling van bepaalde territoriale commissies. Met andere woorden, over de band van artikel 4 Grondwet was in artikel 87 lid 1 de individuele burger te herkennen als geïnstitutionaliseerde speler binnen de gemeentelijke democratie.