6.2.4 Met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager

Van een Awb-subsidie is pas sprake indien een aanspraak op financiële middelen wordt gevestigd met het oog op bepaalde, min of meer welomschreven activiteiten van de ontvanger.1 Het kan hierbij ook gaan om het nalaten van activiteiten.2 Zo werd jarenlang Europese subsidie verstrekt voor het braak laten liggen van landbouwgronden.3

De memorie van toelichting maakt duidelijk dat de subsidietitel op algehele of aanvullende inkomensvoorzieningen niet van toepassing hoort te zijn.4 De verstrekking daarvan is niet gericht op het stimuleren van bepaalde activiteiten, maar dient een bepaalde mate van bestaanszekerheid te garanderen.5 Ook Europese subsidies zijn soms vergelijkbaar met een inkomensvoorziening. Een duidelijk voorbeeld is de uitkering specifieke marktondersteunende maatregel in de zuivelsector. De lidstaten ontvangen Europese middelen om op basis van objectieve criteria en op niet-discriminerende wijze steun te verlenen aan melkveehouders die zwaar zijn getroffen door de zuivelcrisis.6 In Nederland is dit uitgewerkt in artikel 38h van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006. Hieruit blijkt dat de uitkering 2.123 euro bedraagt per 1000 kilogram aan melkquotum dat de producent die de uitkering ontvangt op 31 maart 2010 ter beschikking heeft. De uitkering staat derhalve los van de activiteiten van de aanvrager; bepalend is hoeveel melkquotum de melkveehouder ter beschikking heeft. De melkveehouder behoeft niet eens een aanvraag in te dienen.

Ook de Europese bedrijfstoeslag heeft iets weg van een inkomensvoorziening. De landbouwer krijgt immers geen Europese subsidie op basis van hetgeen hij produceert, maar op basis van eerder verkregen bedrijfstoeslagrechten. Deze bedrijfstoeslagrechten zijn gekoppeld aan hetgeen hij jaren eerder heeft geproduceerd. Het gaat in zoverre dus niet om een subsidie die wordt verstrekt met het oog op activiteiten van de landbouwer die op dit moment plaatsvinden. De bedrijfstoeslag is juist onafhankelijk van de hoeveelheid die de landbouwer in een bepaald jaar produceert. Het enige vereiste is dat de landbouwer een bepaald aantal hectaren bezit waarop bedrijfstoeslagrechten rusten. Op de landbouwer rust wel de verplichting om de landbouwgronden die hij bezit in goede landbouwconditie te houden. Het gaat hier echter om een verplichting die moet worden nagekomen om in aanmerking te komen voor de bedrijfstoeslag, niet om een activiteit waarvoor als zodanig een Europese subsidie wordt verstrekt.

In de praktijk levert de vraag of de bedrijfstoeslag als een subsidie in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb is aan te merken, weinig problemen op. In de jurisprudentie van het CBb is de principiële vraag of de bedrijfstoeslag is aan te merken als een subsidie in de zin van de Awb dan ook nog niet aan de orde geweest. Uit de in het kader van dit onderzoek gehouden interviews blijkt dat het Nederlandse uitvoeringsorgaan, de minister van EL&I, de subsidietitel niet toepast, reeds omdat vrijwel alle voor de uitvoering noodzakelijke regels in de Europese verordeningen zijn neergelegd. Het Europese recht kan derhalve rechtstreeks worden toegepast. Dat de subsidietitel van de Awb in de praktijk niet wordt toegepast, wil natuurlijk niet zeggen dat de subsidietitel daadwerkelijk niet van toepassing is. De titel van de Nederlandse regeling op grond waarvan de Europese bedrijfstoeslag wordt verstrekt, de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, duidt er echter op dat de minister van EL&I, destijds de minister van LNV, ook principieel van oordeel is dat de bedrijfstoeslag niet is aan te merken als een Awb-subsidie.

Ook in dit onderzoek wordt van dit standpunt uitgegaan. Nu beslissingen van de minister van EL&I omtrent de bedrijfstoeslag wel zijn aan te merken als een besluit in de zin van de Awb — er is immers voldaan aan alle vereisten van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb —, zijn de overige bepalingen van de Awb wel van toepassing, zoals de bepalingen inzake bezwaar en beroep. Ook overigens vertoont de uitvoering van de bedrijfstoeslag parallellen met andere Europese landbouwsubsidies, die wel als subsidies in de zin van artikel 4:21, eerste lid, van de Awb zijn aan te merken. Gelet hierop, zal in het vervolg van dit hoofdstuk voor zover relevant, toch op de bedrijfstoeslag worden ingegaan.