III.2.1.0 Introductie

Zoals hierboven al werd aangegeven, werd de veronderstelling dat de betekenis van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedures verschilt per beginsel in dit onderzoek bevestigd. In het onderstaande wordt eerst in algemene zin ingegaan op de verschillende gradaties van doorwerking die bestaan en wat zij inhouden. Vervolgens wordt aan iedere gradatie de beginselen van behoorlijke rechtspleging of deelaspecten van de beginselen die deze vorm van doorwerking vertonen gekoppeld.

Allereerst kan een onderscheid worden gemaakt tussen beginselen of deelaspecten die rechtstreeks van toepassing zijn op de bestuurlijke voorprocedures en beginselen of deelaspecten die dat niet zijn. Rechtstreekse toepasselijkheid wil zeggen dat een beginsel van behoorlijke rechtspleging of een deelaspect van een beginsel rechtstreeks wordt toegepast op de bestuurlijke voorprocedures en de bestuursrechter de bestuurlijke voorprocedures aan dat beginsel van behoorlijke rechtspleging toetst. Er wordt, in het geval van een schending, een schending van het beginsel van behoorlijke rechtspleging, als rechtsnorm voor de bestuurlijke voorprocedures, geconstateerd. Inherent aan de rechtstreekse toepasselijkheid is dat deze vorm van doorwerking expliciet is in de zin dat het beginsel van behoorlijke rechtspleging of een deelaspect ervan expliciet van toepassing is verklaard op de bestuurlijke voorprocedures. Het beginsel of de uitwerking ervan heeft in het geval van rechtstreekse toepasselijkheid ook dezelfde ratio voor de bestuurlijke voorprocedures als voor de rechterlijke procedure. Indien het beginsel van behoorlijke rechtspleging in de bestuurlijke voorprocedure niet in acht is genomen, worden aan dat gebrek rechtsgevolgen verbonden door de bestuursrechter.

Binnen de rechtstreekse toepasselijkheid als categorie kan voor de bestuurlijke voorprocedures nog een onderscheid gemaakt worden tussen de subcategorieën zelfstandige en onzelfstandige rechtstreekse toepasselijkheid. De toepasselijkheid van het beginsel van behoorlijke rechtspleging of het deelaspect ervan is zelfstandig, indien de gelding ervan los staat van de toepasselijkheid van het beginsel op de rechterlijke procedure en de samenhang tussen de bestuurlijke voorprocedures en de rechterlijke procedure. Dat betekent dat het beginsel van behoorlijke rechtspleging geldt voor de bestuurlijke voorprocedures, ongeacht of daarna een rechterlijke procedure doorlopen wordt. Er is geen sprake van toepasselijkheid louter en alleen, omdat de bestuurlijke voorprocedures de toegang tot de rechter beperken. Is de rechtstreekse toepasselijkheid daarentegen verbonden aan (de toegang tot) de procedure bij de rechter, dan is zij onzelfstandig van karakter. Dat is bijvoorbeeld het geval bij het beginsel van de redelijke termijn in de jurisprudentie van de bestuursrechter. Dat beginsel kan bij een schending ervan in de bestuurlijke voorprocedure vooralsnog uitsluitend tot een aanspraak op schadevergoeding leiden, voor zover daarna nog een procedure bij de bestuursrechter wordt doorlopen.1 Van onzelfstandige rechtstreekse toepasselijkheid kan derhalve gesproken worden, indien een beginsel uitsluitend geldt voor de bestuurlijke voorprocedures indien daaropvolgend nog een rechterlijke procedure doorlopen wordt. Het beginsel geldt dan uitsluitend, indien er connexiteit tussen de bestuurlijke voorprocedure en de procedure bij de bestuursrechter bestaat.

Onder de rechtstreekse toepasselijkheid als categorie kan de indirecte toepasselijkheid als categorie worden geplaatst. Het betreft dan een vorm van betekenis waarbij het betreffende beginsel of deelaspect ervan — in tegenstelling tot het geval is bij rechtstreekse toepasselijkheid — niet expliciet rechtstreeks van toepassing is verklaard op de bestuurlijke voorprocedures, maar desalniettemin van betekenis is voor die procedures. De betekenis van het beginsel of deelaspect blijkt uit het bestaan van gelijksoortige uitwerkingen van dat beginsel voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures. Die concrete eisen hebben bovendien dezelfde ratio voor de bestuurlijke voorprocdures als de concrete toepassingen van de beginselen van behoorlijke rechtspleging voor de procedure bij de rechter. Het verschil met de rechtstreekse toepasselijkheid is dat door de bestuursrechter niet expliciet erkend wordt dat het desbetreffende beginsel of deelaspect rechtstreeks van toepassing is op de bestuurlijke voorprocedures. Er is desondanks, evenals het geval is bij rechtstreekse toepasselijkheid, wél sprake van expliciete toepasselijkheid. Dat laatste is het geval, omdat een eis voor de bestuurlijke voorprocedures expliciet herleid wordt tot het beginsel van behoorlijke rechtspleging of het deelaspect daarvan. In het geval van deze vorm van doorwerking wordt door de bestuursrechter, evenals het geval is bij rechtstreekse toepasselijkheid, expliciet getoetst aan het beginsel en worden aan schending van de uitwerking ervan ook rechtsgevolgen verbonden. Het beginsel van behoorlijke rechtspleging is door de bestuursrechter echter nog niet rechtstreeks van toepassing verklaard op de bestuurlijke voorprocedures noch is het als beginsel van behoorlijk bestuur voor de bestuurlijke (voor)procedures erkend. Deze vorm van doorwerking ligt het dichtst aan tegen de rechtstreekse toepasselijkheid.

Impliciete toepasselijkheid van een beginsel of deelaspect ervan betekent dat een concrete eis voor de bestuurlijke voorprocedures niet expliciet herleid wordt tot een beginsel van behoorlijke rechtspleging, maar wat betreft inhoud en functie voor de bestuurlijke voorprocedures niet verschilt van de concrete eis die geldt voor de rechterlijke procedure. De concrete eis voor de bestuurlijke voorprocedure heeft een vergelijkbare of dezelfde strekking als de eis die herleid wordt uit een beginsel van behoorlijke rechtspleging. Daarmee lijkt materieel sprake te zijn van een uitwerking van een beginsel van behoorlijke rechtspleging. De betreffende eis wordt, ondanks de gemeenschappelijke functie en strekking, echter herleid tot een andere norm. Dat kan een voor het bestuur geldende norm in de vorm van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur zijn. Mogelijk is echter ook dat er geen erkend beginsel, van behoorlijke rechtspleging noch van behoorlijk bestuur, als grondslag wordt aangewezen. De bestuursrechter toetst in deze gevallen niet rechtstreeks aan een beginsel van behoorlijke rechtspleging, maar de wettelijke of ongeschreven eisen worden op dezelfde wijze toegepast of ingevuld. In geval van een schending van de concrete eisen wordt echter geen schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging geconstateerd. Het omgekeerde kan ook het geval zijn. De inhoud van de onderliggende rechtsnorm, een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, is hetzelfde en heeft eenzelfde functie als het beginsel van behoorlijke rechtspleging. Dat beginsel van bestuur is echter uitgewerkt voor het bestuur en brengt specifiek op het bestuur toegesneden concrete eisen met zich. Die uitwerkingen verschillen, gelet op de positie van het bestuur, van de uitwerkingen voor de rechter op grond van het equivalente beginsel van behoorlijke rechtspleging. De inhoud en functie van het beginsel, de onderliggende rechtsnorm, is echter dezelfde. De betekenis van het beginsel van behoorlijke rechtspleging voor de bestuurlijke voorprocedures is dan echter beperkt, omdat de beginselen van behoorlijk bestuur vrijwel volledig voorzien in de benodigde eisen. Ook in dit geval wordt door de bestuursrechter geen schending van een beginsel van behoorlijke rechtspleging geconstateerd, maar wordt een schending van een beginsel van behoorlijk bestuur aangenomen.

Bij de beginselen van behoorlijke rechtspleging die in deze categorie vallen worden derhalve aan schendingen van de voor het bestuur geldende eisen worden wel rechtsgevolgen verbonden, maar is de geschonden rechtsnorm geen beginsel van behoorlijke rechtspleging. In de meeste gevallen wordt de geschonden rechtsnorm gevonden in een beginsel van behoorlijk bestuur.

Tot slot is er ook een categorie van beginselen van behoorlijke rechtspleging waarvan in het geheel geen doorwerking is geconstateerd. Dat wil zeggen dat er geen aantoonbare betekenis van een beginsel valt vast te stellen op de eisen die gelden voor de inrichting van de bestuurlijke voorprocedures. De afwezigheid van doorwerking manifesteert zich in het ontbreken van concrete uitwerkingen van een beginsel. Dat betekent dat er geen concrete uitwerkingen of eisen bestaan die te herleiden zijn tot een beginsel van behoorlijke rechtspleging of een beginsel van behoorlijk bestuur. Dat houdt tevens in dat er geen vergelijkbare eisen voor de bestuurlijke voorprocedures gelden die eenzelfde functie hebben als voor de rechterlijke procedure. Dat betekent ook dat er geen vergelijkbare eisen bestaan die te herleiden vallen tot een beginsel van behoorlijk bestuur. Deze categorie van beginselen — strikt genomen is geen sprake van een categorie van doorwerking of een vorm van doorwerking — wordt als laatste behandeld.

De hiervoor beschreven vormen van doorwerking alsmede het ontbreken van invloed worden in de volgende paragraaf aan de hand van de desbetreffende beginselen waarbij zich een van die vormen van doorwerking voordoet toegelicht. In paragraaf 2.1.1 wordt aangevangen met de sterkste mate van doorwerking die is geconstateerd, de rechtstreekse toepasselijkheid, en in paragraaf 2.1.3 wordt geëindigd met de beginselen waarbij afwezigheid van enige betekenis of invloed is geconstateerd.