8.5.2.1 Opzet en verloop van de regelingen

Naar aanleiding van de zware aardbeving in Huizinge in de zomer van 2012 werd onder instructie van het ministerie van EZ een aantal onderzoeken gestart.1 Aanvankelijk bleek hieruit geen waardedaling van gebouwen in het aardbevingsgebied.2 Toen onderzoeksrapporten echter aantoonden dat in het derde kwartaal van 2013 een ‘statistisch significante waardedaling … ten opzichte van de referentiegebieden’3 plaatsvond, verzocht de minister NAM om een regeling in te stellen. De minister stelde dat er ‘aanwijzingen [zijn] dat het verkoopproces in het risicogebied moeilijker verloopt.’4 NAM publiceerde op 29 april 2014 haar ‘Regeling Waardedaling’.5 Via deze regeling konden particulieren (geen ondernemers) bij ‘aantoonbare waardedaling bij een volledig afgeronde verkoop en de daaropvolgende juridische levering’6 compensatie krijgen. De regeling gold alleen voor bewoners van de acht gemeenten Appingedam, Bedum, Delfzijl, Eemsmond, Loppersum, Slochteren, Ten Boer en Winsum, het door de minister aangewezen aardbevingsgebied. De regeling zou aanvankelijk drie jaar van kracht zijn vanaf het moment van aankondiging, 29 april 2014.7

Aanvragen dienden binnen een jaar na levering te worden ingediend bij NAM, voorzien van een scala aan informatie over de verkochte woning. NAM liet vervolgens door een taxateur een berekening uitvoeren om de waardevermindering vast te stellen. De regeling verplichtte bewoners van het aardbevingsgebied om een zo hoog mogelijke verkoopprijs te realiseren zodat zij hun schade zo veel mogelijk beperkten. NAM nam andere verkregen vergoedingen, zoals schadevergoeding voor fysieke schade, mee in haar bepaling van de compensatie voor de waardedaling.8 Vergoeding van schade was slechts mogelijk na 25 januari 2013, omdat de minister toen in een brief ‘gewijzigde inzichten’ over aardbevingsrisico’s bekendmaakte.9 De regeling kende geen termijn voor het compensatievoorstel namens NAM; de aanvrager moest binnen twee maanden op dit voorstel reageren. Als gedupeerden het niet eens waren met het compensatievoorstel, konden zij een ‘onafhankelijke toetsing’ door drie deskundigen vragen, die de waardevermindering alsnog volgens de regeling moesten bepalen.10 Hiervoor moesten gedupeerden een eigen bijdrage van € 300 betalen, omdat het een ‘uitgebreid en kostbaar proces’11 behelsde: als het advies afweek van de eerste taxatie en de aanvrager akkoord ging met het tweede voorstel, kreeg zij haar geld terug. NAM zou voorafgaand aan deze toetsing eerst haar voorstel heroverwegen. NAM hield bovendien het recht om (gemotiveerd) af te wijken van het advies van deze deskundigen.12 Gedupeerden die (meteen of na advies van deskundigen) instemden met het compensatievoorstel verleenden tevens finale kwijting wat betreft waardevermindering van de woning.13

In de praktijk vergeleken de taxateurs op basis van kenmerken van de woning de verkoopprijs met de waardeontwikkeling van soortgelijke woningen en referentiegebieden.14 Een ‘kwaliteitsteam’ bestaande uit Arcadis, Nederlandse Coöperatieve Vereniging van Makelaars en Taxateurs (NVM) en VastgoedPro bekeek alle taxatierapporten. Bij de ‘driedeskundigenprocedure’ waar aanvragers toe konden verzoeken als zij het niet eens waren met het compensatievoorstel werd door zowel NAM als de aanvrager een deskundige aangesteld, die gezamenlijk de derde deskundige als voorzitter aanwezen.15

De regeling en de taxatiemethode werden geverifieerd door een door de Dialoogtafel ingestelde commissie.16 Deze Verificatiecommissie raadde aan om de foutmarge te documenteren, het model beter en meer te testen, de interpretatie van aangeleverde documenten meer inzichtelijk te maken, en nuances meer te expliciteren.17 In het taxatieproces ging van alles mis: de taxateurs deden niet aan hoor en wederhoor; onderbouwden hun rapporten onvoldoende; de rol van de taxateurs in de regeling was onvoldoende duidelijk; de rapporten waren tegelijkertijd onnodig vaag en stellig waar dit niet waargemaakt kon worden en het taxatieproces was niet transparant.18 Er was onvoldoende kwaliteitscontrole en NAM was als schadeveroorzaker te hecht betrokken bij de procedure.19 De aanvrager wist niet hoe ver haar aanvraag in het proces was, de communicatie schoot tekort en de onafhankelijkheid van deskundigen en taxateurs was onduidelijk.20 Ondanks al deze bevindingen was de commissie ‘positief over de gehanteerde methode’:21 de statistische methode en brongegevens gaven een getrouw beeld van de werkelijkheid en de combinatie van taxateurs en modellen werkte. Mede naar aanleiding van het advies van de Verificatiecommissie kregen aanvragers de gelegenheid om op een concepttaxatierapport te reageren.22

In 2016 werd de Waarderegeling uitgebreid naar drie andere gemeenten: De Marne, Hoogezand-Sappemeer en Menterwolde.23 De Dialoogtafel had in 2014 reeds gepleit voor bredere grenzen,24 maar de verandering kwam pas nadat het Centraal Bureau voor de Statistiek de woningmarktontwikkelingen ging onderzoeken. Voor deze gemeenten kon met terugwerkende kracht vanaf 25 januari 2013 een aanvraag worden gedaan.25

NAM publiceerde in juni 2019 de meest recente versie van de Waarderegeling, waaruit bleek dat de regeling tot 29 april 2020 van kracht zou zijn.26 Ze kondigde in juni 2020 aan per 1 juli geen aanvragen meer aan te nemen vanwege de komst van het IMG.27 Tot dat moment had NAM 6.446 ontvankelijke aanvragen ontvangen (zij vermeldde niet hoeveel niet-ontvankelijk waren), 6.067 taxaties uitgevoerd, en 5.485 keer een aanbod gedaan, waarvan in 91% van de aanbiedingen compensatie werd voorgesteld en in 9% geen compensatie werd aangeboden. 96% van de aanvragers hebben dat aanbod geaccepteerd, en 4% niet.28

In 2013 werd Stichting Waardevermindering door Aardbevingen Groningen (WAG) opgericht met als doel de belangen te behartigen van eigenaren van onroerende goederen die door handelen van NAM en/of de Staat aan waardevermindering leden.29 Zij spanden samen met een aantal woningcorporaties begin 2014 een juridische procedure aan tegen NAM.30 De rechtbank concludeerde in 201531 dat de belangrijkste vraag voor partijen was of de waardevermindering direct of pas bij de verkoop zou moeten worden uitgekeerd; NAM ontkende niet dat sprake was van waardedaling in de regio, zo bleek ook uit de door haar opgestelde Regeling Waardedaling. Omdat de rechtbank constateerde dat het aardbevingsrisico en daarmee de waardevermindering ‘redelijkerwijs als blijvend of duurzaam is aan te merken’,32 de bewoners van het gebied hierdoor vermogensverlies leden en onzeker was hoe lang de gaswinning en de aardbevingen nog zouden duren, achtte de rechtbank het onrechtvaardig om de waardevermindering pas bij de verkoop te vergoeden.33 Omdat de situatie bleef fluctueren, koos de rechtbank ervoor om de taxatiedatum te gebruiken als peildatum om het waardeverlies vast te kunnen stellen, zolang in de taxatie rekening werd gehouden met bestaande en toekomstige ontwikkelingen.34 De rechtbank gaf slechts een verklaring voor recht; de precieze bedragen voor individuele eigenaren zouden via eventuele aanvullende procedures moeten worden gevorderd.

De NAM ging in hoger beroep tegen deze uitspraak omdat zij van mening was dat eventueel waardeverlies pas op een ‘“natuurlijk” moment’ kon worden bepaald, zoals tijdens de verkoop van een woning, en pas op dat moment de schade concreet werd geleden.35 Het gerechtshof bekrachtigde begin 2018 dat het waardeverlies niet pas op het moment van verkoop kon of hoefde te worden gecompenseerd. 36 Omdat NAM zelf ook de door een taxateur vastgestelde waarde gebruikte om het waardeverlies te berekenen, was het blijkbaar niet onmogelijk om ook zonder verkoop een referentiewaarde vast te stellen.37 Omdat dus ook in niet-verkoopsituaties op verantwoorde (doch geabstraheerde) wijze kon worden gekomen tot een benadering van het waardeverlies, werd NAM opgedragen de waardevermindering te compenseren. Het hof week af van de benadering van de rechtbank en stelde dat niet per individuele woning hoefde te worden bepaald wat het precieze verlies was. Doordat veel woningen in het gebied bezit van woningcorporaties vormden, zouden grote aantallen via gezamenlijke afspraken kunnen worden gecompenseerd. Daarnaast achtte het hof het mogelijk dat NAM via een model zorgde voor standaardisering, waardoor in abstracto voor vergelijkbare woningen het verlies kon worden beredeneerd.38

NAM heeft geen cassatie ingesteld tegen dit arrest, omdat de minister had aangegeven dat vergoeding van waardedaling onderdeel zou worden van het ‘publieke loket’ dat alle aardbevingsschade zal gaan afhandelen.39 Daarnaast besloot NAM ook om geen direct gevolg te geven aan de uitspraken van de rechters en de deelnemers aan Stichting WAG te compenseren, maar de regeling van de minister af te wachten.40 Stichting WAG spande voor een aantal individuen, verdeeld over het aardbevingsgebied, een proefproces aan zodat het schademodel door een rechtbank kon worden vastgesteld, en ging gesprekken aan met het ministerie dat zich bezon op een publieke regeling via het IMG (zie hieronder).41 De schadestaatprocedure loopt nog steeds en een vonnis wordt voorjaar 2022 verwacht. In de Tijdelijke wet Groningen is bepaald dat het IMG geen bevoegdheid kent om aanvragen te behandelen als deze schade betreft waarover de burgerlijke rechter reeds uitspraak heeft gedaan. Stichting WAG uitte begrip voor gedupeerden die hun deelname aan hun gerechtelijke procedure wensen te beëindigen om in plaats hiervan gebruik te maken van de publiekrechtelijke regeling, hoewel zij stelde bij gelijk van de rechter bijna 30% hogere vergoedingen te verwachten.42

Omdat de minister ‘alle vormen van schade’ publiek wilde afhandelen ‘waar dat mogelijk en wenselijk is’43 en in licht van de uitspraak van het Hof over waardedaling, stelde de minister in september 2018 een adviescommissie in om te adviseren over de mogelijkheid om waardedaling via een publieke regeling te compenseren.44

De Commissie Hammerstein constateerde dat van de verschillende methoden die waren ontwikkeld om waardedaling bij de woningen in Groningen vast te stellen, de werkwijze van de Atlas voor Gemeenten het meest geschikt was.45 In deze methode werd aan de hand van referentiegegevens per postcode een percentage aan waardedaling vastgesteld, gebaseerd op ‘imagoschade’ en het aantal bevingen. Atlas voor Gemeenten had berekend dat in postcodegebieden waar minstens 20% van de schadeclaims waren toegekend sprake was van waardedaling, en dus adviseerde de Commissie om dat het toepassingsgebied van de regeling te laten zijn. De Commissie adviseerde een vast peilmoment te hanteren voor alle gedupeerden omwille van ‘duidelijkheid en rechtsgelijkheid’,46 de vergoeding vast te stellen op basis van de WOZ-waarde, en om bij de vaststelling van de vergoeding een vast percentage extra te rekenen vanwege de onzekerheidsmarge die in de berekeningen en schattingen van de waardedaling zit.47 De minister ging mee in het advies van de Commissie. Atlas voor Gemeenten werd verzocht de methode te actualiseren in lijn met de aanbevelingen van de Commissie en naar de aanbevolen peildatum van 1 januari 2019.48

De Hoge Raad stelde in de zomer van 2019 in beantwoording op prejudiciële vragen,49 in tegenstelling tot de eerder uitspraken van rechtbank en gerechtshof, dat de waardedaling van de gebouwen in Groningen niet kon worden begroot omdat nog geen ‘geofysisch voldoende stabiele toestand’50 was bereikt.51 Hiernaast stelde de Hoge Raad dat gederfd woongenot vermogensschade is waarop bewoners tevens aanspraak zouden kunnen maken.52 De minister vroeg de adviescommissie om naast verwerking van de actualisatie van Atlas voor Gemeenten ook het standpunt van de Hoge Raad te verwerken in haar definitieve advies.53

In het definitieve advies van de Commissie Hammerstein werd bekrachtigd dat de (geactualiseerde) methode van de Atlas voor Gemeenten54 het meest geschikt was om waardedaling te berekenen.55 Ten aanzien van de uitspraak van de Hoge Raad stelde de Commissie dat met het besluit van de minister om de gaswinning vervroegd stop te zetten de seismische risico’s werden verkleind, waardoor een meer stabiele geofysische toestand ontstond en vergoeding voor waardedaling kon worden berekend. De Commissie achtte het belangrijk dat ‘binnen afzienbare tijd’56 compensatie kon worden geboden aan gedupeerden.57 De minister gaf aan deze aanbevelingen over te nemen en de adviezen door te zenden aan de kwartiermaker van het IMG, zodat hij uiterlijk februari 2020 een werkwijze kon vaststellen.58

Het IMG i.o. (feitelijk grotendeels de TCMG) gaf in mei 2020 aan de adviezen van de Commissie Hammerstein en daarmee de methode van Atlas voor Gemeenten te volgen.59 Conform een motie heeft de Commissie Hammerstein het IMG aanvullend geadviseerd over de meer ruimhartige berekeningsmethode zoals gehanteerd door Stichting WAG. De Commissie achtte deze niet geschikt: woningen in de kern van het aardbevingsgebied zouden via deze methode een zelfde soort prijsontwikkeling hebben doorgemaakt als de Randstad.60 Het IMG i.o. wilde de vergoeding voor waardedaling per gemeente uitkeren, zodat de aanvragen en uitkeringen gefaseerd konden verlopen en een stuwmeer, zoals bij de fysieke schademeldingen, werd voorkomen.61 Ze verwachtte dat 120.000 huiseigenaren in aanmerking zouden komen.62 De minister besloot om de inwerkingtreding van de beslistermijn van 8 weken uit de Tijdelijke wet Groningen63 op te schorten, omdat vanwege de verwachte hoeveelheid aanvragen, opstartproblemen en de coronacrisis niet werd verwacht dat deze kon worden gehandhaafd.64

Het IMG startte per 1 september 2020 met de publieke regeling voor de gemeenten Loppersum en Appingedam.65 Eigenaren waarvoor binnen de versterkingsoperatie van de NCG sloop- en nieuwbouwwerkzaamheden zouden worden uitgevoerd, kwamen niet in aanmerking voor de regeling omdat de nieuwe woning een hogere waarde zou hebben. Ook eigenaren die hadden ingestemd met een aanbod via de Waarderegeling van NAM of onderdeel vormden van de gerechtelijke procedure van Stichting WAG konden geen aanspraak maken. Mensen die tussen 16 augustus 2012 en 1 januari 2019 een woning hebben gekocht, worden geacht reeds een lagere koopprijs te hebben betaald waardoor zij alleen voor het gedeelte aan waardedaling ná de koop in aanmerking komen.66 Als peildatum hanteerde het IMG zogezegd 1 januari 2019. Het IMG maakte gebruik van een vaste tabel aan gemiddelde waardedaling per postcode, waardoor eigenaren op basis van WOZ-waarde en wettelijke rente kunnen berekenen waar zij ongeveer recht op hadden. Uiteraard was de uiteindelijke beschikking (het formele besluit vanuit het IMG) doorslaggevend.67

Vanaf 1 november 2020 werd de procedure opengesteld voor Het Hogeland en Groningen, en vanaf 1 januari 2021 voor de overige gemeenten in het aardbevingsgebied.68 In 2020 werden ruim 54.000 aanvragen ingediend, en ruim 35.000 besluiten genomen ter waarde van ruim € 179 miljoen.69 Tot augustus 2021 groeide dit naar ruim 98.000 aanvragen en ruim 94.000 besluiten ter waarde van € 432 miljoen.70 Doordat de waardedalingsregeling grotendeels geautomatiseerd is, bedroegen de proceskosten van de regeling 3% van de uitgekeerde schadebedragen in 2020.71 Toen bleek dat het IMG aan 168 eigenaren onterecht een vergoeding had toegekend, omdat zij in aanmerking kwamen voor sloop en nieuwbouw vallend onder de versterkingsoperatie, besloot het IMG naar aanleiding van een toezegging van de minister om de kosten te dragen en de toegekende bedragen niet terug te vorderen.72 Het IMG maar ook betrokken organisaties zoals het Gasberaad constateerden tevens dat relatief veel aanvragen (ongeveer 20%) werden afgewezen, met name van kopers tussen 2012 en 2019.73 Op verzoek van het Gasberaad publiceerde het IMG begin 2021 de uitwerking van haar werkwijze, zodat meer uitleg werd gegeven over deze en andere uitzonderingen.74 Vanaf zomer 2021 kunnen ook eigenaren van bedrijfspanden een aanvraag tot vergoeding indienen.75 De Tweede Kamer verzocht de minister hiernaast per motie om het effectgebied van de regeling te vergroten door meer postcodegebieden uit gemeente Het Hogeland in aanmerking te laten komen.76 Het IMG, dat als zbo over zijn eigen werkwijze gaat, besloot echter op basis van de Adviescommissie om vast te houden aan het bestaande postcodegebied omdat via de methode van Atlas voor Gemeenten reeds rekening werd gehouden met eventuele twijfelgevallen.77 Omdat de woningprijzen blijven ontwikkelen, liet het IMG gedurende 2021 de methode voor het bepalen van de waardedaling door Atlas voor Gemeenten actualiseren naar peildatum 1 januari 2021; het verwacht per 2022 via deze peildatum te gaan vergoeden.78

De minister van EZK liet tot slot onderzoeken of een aanvullende vergoeding kan worden geboden aan gedupeerden die gebruik hebben gemaakt van de NAM Waarderegeling en ontevreden zijn over het verschil tussen dit aanbod en de regeling via het IMG.79 De onderzoekers concludeerden dat de modelmatige berekening van NAM een acceptabele onzekerheidsmarge kende en de regeling voldeed aan de eisen van het civiele schadevergoedingsrecht.80 Vanwege het ontbreken van een ‘dwingende reden’81 om gedupeerden aanvullend te vergoeden, gaf de minister aan een eventuele aanvullende regeling ter beoordeling van een volgend kabinet te laten. Omdat NAM gedupeerden reeds volgens het civielrecht heeft vergoed, zullen de kosten voor een dergelijke regeling voor de schatkist zijn; de minister verwachtte dat dit zo’n € 25 miljoen zou bedragen.82

Als onderdeel van het bestuursakkoord Vertrouwen op Herstel, Herstel van Vertrouwen uit 2014 werd een pakket aan maatregelen gericht op ‘waardevermeerdering’83 voorgesteld, waardoor gedupeerden geld konden krijgen voor ‘woningisolatie, energiebesparende voorzieningen en/of decentrale energieopwekking’.84

Provincie Groningen werd verzocht tot een tijdelijke regeling te komen. Gedeputeerde Staten stelden deze regeling eind 2014 als beleidsregel vast op grond van hun bevoegdheid om subsidies te verstrekken.85 Via de Interimregeling waardevermeerdering was een subsidie van maximaal € 4.000 beschikbaar voor iedere eigenaar van een gebouw waarbij door NAM schade van minimaal € 1.000 was erkend, een eigenaar van een gebouw dat versterkt moest worden, en voor kopers van bestaande of nieuwbouwwoningen na 17 januari 2014 (de datum van het bestuursakkoord).86 De subsidie werd verstrekt ter vergoeding van subsidiabele kosten rond verduurzaming via een limitatieve lijst. Er werden geen voorschotten verstrekt. De subsidie kon worden aangevraagd door eigenaren van gebouwen in de negen gemeenten Appingedam, Bedum, Delfzijl, De Marne, Eemsmond, Loppersum, Slochteren, Ten Boer en Winsum. De regeling stond open voor particulieren en ondernemers, waarbij laatstgenoemden bij hun aanvraag ook een de-minimisverklaring moesten meesturen zodat geen sprake was van staatssteun in de zin van EU-regelgeving.87 Gedeputeerde Staten beslisten binnen acht weken op de aanvraag. Binnen zes maanden na dit besluit diende de aanvrager een aanvraag tot vaststelling in, waarbij facturen werden overhandigd om aan te tonen dat de verduurzamingsmaatregelen hadden plaatsgevonden. Ook hierop besloot Gedeputeerde Staten binnen acht weken.88 Aanvragen werden behandeld op volgorde van binnenkomst bij het bereiken van het subsidieplafond, dat eind 2015 werd vastgesteld op ruim € 97 miljoen.89 Een paar maanden later werd dit verhoogd tot ruim € 124 miljoen.90 De kosten kwamen voor rekening van NAM.91

De uitvoering van de regeling geschiedde door het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN), een orgaan dat meer regionale subsidies verstrekt en handelt op basis van een gemeenschappelijke regeling tussen de provincies Groningen, Fryslân en Drenthe. De in de regeling gecreëerde (besluit-)bevoegdheid van Gedeputeerde Staten werd dan ook aan het dagelijks bestuur van de SNN gedelegeerd.92 De regeling trad met terugwerkende kracht in werking vanaf 6 november 2014,93 en kende oorspronkelijk een horizon van 1 april 2015, maar deze einddatum werd ingetrokken toen bleek dat de definitieve regeling tegen die tijd niet gereed zou zijn.94 Naar aanleiding van het aanvullend bestuursakkoord werden begin 2015 ook gemeenten Hoogezand-Sappermeer en Menterwolde toegevoegd onder het werkingsgebied van de regeling, en werden meer verduurzamingsmaatregelen aan de limitatieve lijst toegevoegd.95

Op nationaal niveau werd ondertussen gewerkt aan het Meerjarenprogramma, het pakket aan maatregelen waarover de Nationaal Coördinator Groningen zich zou ontfermen. De waardevermeerderingsregeling zou opgaan in het Meerjarenplan, waarin met name werd benadrukt dat bij versterking aandacht moest zijn voor verduurzaming. De regio weigerde deze opzet te steunen,96 waarna de minister via een Tweede Kamermotie werd verzocht zich in te zetten voor een subsidieregeling omdat ‘voor de gedupeerden met aardbevingsschade in de provincie Groningen deze waardevermeerderingsregeling als de herkenbare erkenning van de door hen geleden schade wordt gezien’.97 De NCG kwam na overleg met de maatschappelijke en bestuurlijke stuurgroepen tot de conclusie dat de landelijke regeling zo vergelijkbaar mogelijk moest zijn met de provinciale regeling.98

Omdat de voorgestelde definitieve waardevermeerderingsregeling pas later in werking zou treden, slechts van toepassing zou zijn op schades gemeld na 1 januari 2016, en omdat ook gebieden buiten de 11 gemeenten in het eerdere werkingsgebied in aanmerking zouden komen, wijzigde Gedeputeerde Staten haar Interimregeling begin 2016. De regeling werd opengesteld voor gedupeerden met erkende schade ongeacht hun woonplaats, maar werd beperkt tot gevallen van gemelde schade voor 1 januari 2016, zodat de interimregeling en de rijksregeling elkaar niet overlappen.99 De einddatum van de interimregeling werd vastgesteld op 1 juli 2016.100

Toen de minister eind 2015 het einde van de interimregeling aankondigde vanwege de overgang naar het Meerjarenplan van de NCG en het in zicht komende subsidieplafond, ontstond een ‘stormloop’ van 13.000 aanvragen. Hierdoor ontstond vertraging bij de afhandeling.101 Bovendien liep de SNN – mede door de aankondiging van de minister – tegen het subsidieplafond aan. Om het totaal aan 37.750 aanvragen102 te kunnen behandelen bleek uiteindelijk nog zo’n € 12 miljoen aan bijdrage vanuit de NCG nodig, waardoor in totaal ruim € 136 miljoen via de Interimregeling werd besteed aan waardevermeerdering.103

De minister van EZ stelde in maart 2017 een subsidieregeling vast die in werking trad per 1 april 2017.104 De regeling werd als beleidsregel vastgesteld op grond van zijn bevoegdheid om subsidies te verstrekken uit het Kaderbesluit en de Kaderwet EZ-subsidies.105 De regeling leek veel op de provinciale interimregeling, maar was enkel van toepassing op eigenaren van woningen waarbij ten minste € 1.000 aan schade door NAM was erkend via een schaderapport en daarmee niet voor ondernemers, kopers, of eigenaren van te versterken woningen.106 De dubbele stap van besluit op de aanvraag en een vaststellingsbesluit werd afgeschaft, doordat na een jaar ambtshalve werd besloten. De aanvrager kreeg bovendien binnen twee weken na vaststelling een volledig voorschot op de aangevraagde kosten, hoewel zij de verduurzaming binnen een jaar diende te realiseren omdat anders terugvordering plaats zou vinden. Het maximum per woning bleef € 4.000; aanvragers konden ook meerdere aanvragen doen tot dit maximum was bereikt.107 Het subsidieplafond werd voor 2017 vastgesteld op € 40 miljoen,108 in 2018 werd dit verhoogd zodat voor de regeling ruim € 89 miljoen beschikbaar is inclusief uitvoeringskosten, wat volgens de NCG toereikend zou zijn voor de volledige looptijd.109 De regeling kent een einddatum van 1 april 2022 omdat een subsidieregeling krachtens de Comptabiliteitswet hooguit vijf jaar mag beslaan.110 De SNN bleef de uitvoerder van de regeling.111 In 2018 werd de regeling gewijzigd zodat aanvragers de mogelijkheid tot uitstel van verduurzaming werd geboden als tevens sprake was van versterkingsmaatregelen.112 In 2019 werd de regeling gewijzigd zodat ook deelnemers aan de Stuwmeerregeling van de TCMG in aanmerking kwamen.113 De regeling kreeg veel aanvragen. De (demissionaire) regering maakte in april 2021 aan de Tweede Kamer kenbaar het budget voor 2022 naar voren te halen, maar dat zelfs dan aanvullende middelen benodigd waren: zij maakte € 40 miljoen extra beschikbaar tot oktober 2021 om te voorkomen dat het plafond zou worden bereikt.114

Het aanvullend bestuursakkoord begin 2015 gaf de NCG opdracht tot onderzoeken naar woningmarktontwikkeling en maatregelen daarvoor.115 Het eerste Meerjarenprogramma verwees naar advies van de TU Delft om in bepaalde gevallen in Groningen de mogelijkheid van opkoop of uitkoop toe te passen.116 Begin 2016 kondigde de NCG een pilot aan van het ‘Koopinstrument’. Eigenaren van woningen in de kern van het aardbevingsgebied waarvan de woning minimaal een jaar te koop stond en die te maken hadden met ‘sociaal-economische en sociaal-maatschappelijke factoren’117 – ‘familieomstandigheden, werk elders en wil kleiner wonen’118 – konden zich in mei 2016 melden bij de NCG.

De pilot had ruimte voor 50 woningen, gezien het (revolverend) budget van € 10 miljoen dat NAM beschikbaar stelde. Uit de aanmeldingen werd een selectie gemaakt door middel van 75% loting en 25% discretionaire bevoegdheid, op advies van een commissie. Twee taxateurs kregen de opdracht tot een gezamenlijk rapport te komen, en vervolgens kreeg de eigenaar 95% van de waarde van de taxatie, om (verdere) verstoring in de woningmarkt te voorkomen.119 In aanvulling hierop kon de eigenaar bij NAM een aanvraag doen voor de Waardedalingsregeling. Als de eigenaar akkoord ging met de taxatie en beoogde verkoopwaarde kreeg zij een half jaar om te proberen de woning op de reguliere markt te verkopen. De NCG baseerde deze aanpak op de Moerdijkregeling.120 Om de pilot in grootte te beperken konden geïnteresseerden zich slechts gedurende de maand mei 2016 aanmelden, en werd besloten om bij de loting twee derde van het budget te besteden aan woningen tot € 200.000 om het budget gelijkwaardig te verdelen.121 De NCG zou een Woonbedrijf opstarten dat alle vastgoedgerelateerde activiteiten kon beheren.122 Voorlopig werd Stichting Proef Koopinstrument opgericht om de pilot te bewerkstelligen, een uitvoeringsorganisatie die werd gefinancierd door NAM. De beslissingen werden door NCG en adviescommissie genomen. Tijdens de uitvoering werd besloten om in principe van een taxateur uit te gaan om discussies over verschillende rapporten te voorkomen en de taxatie te laten valideren door het Nederlands Woning Waarde Instituut; aanvragers konden een tweede taxatie aanvragen als zij niet tevreden waren met het eerste aanbod.123

De pilot ontving 179 aanvragen. De adviescommissie adviseerde in juli 2016 om 88 aanvragers mee te laten doen aan de loting en vier aanvragen onmiddellijk via discretionaire bevoegdheid op te kopen gezien de ernst van de situatie. Uiteindelijk konden binnen de proef 55 woningen worden opgekocht; 51 andere werden via loting geselecteerd. 33 andere woningen die aan de criteria voldeden kwamen op een wachtlijst.124 De minister liet de pilot evalueren door de TU Delft.125 Hoewel inhoudelijke en procedurele problemen werden geconstateerd, vonden zowel gedupeerden als uitvoerders een opkoopregeling voor de regio van groot belang, dus raadde men aan deze voort te zetten.126 Eind 2017 kondigde de NCG het vervolg van het Koopinstrument aan, ditmaal ook voor woningeigenaren zonder bijzondere omstandigheden. Hoewel geen loting zou worden toegepast werden de meeste overige voorwaarden van de pilot in stand gehouden. Aanvragers kregen voorrang op basis van sociaaleconomische en sociaalmaatschappelijke omstandigheden (‘knelpunten’), en vervolgens op basis van hoe lang de woning al te koop stond.127

Het budget van € 10 miljoen dat NAM beschikbaar stelde was revolverend: als opgekochte woningen verkocht werden, kon dit budget weer worden gebruikt. Vanwege de duur van (ver-)koopprocedures, was een (snel) vervolg op de pilot echter niet mogelijk met enkel dit startbudget.128 Bovendien werden sommige van de opgekochte woningen gebruikt als ‘wisselwoningen’ voor de versterking.129 NAM stelde voor het vervolg van het Koopinstrument jaarlijks in 2018, 2019 en 2020 € 10 miljoen beschikbaar.130

In de tweede ronde van het Koopinstrument in 2018 ontving de NCG 159 aanmeldingen, waarvan 93 voldeden aan de criteria in aanvulling op de aanvragers op de wachtlijst. Omdat het budget wederom niet toereikend was werd een selectie gemaakt,,131 zodat 28 nieuwe aanvragers werden geholpen en de nieuwe reservelijst uit 60 eigenaren bestond.132 De derde ronde van het Koopinstrument in 2019 kende dezelfde procedure; hier voldeden 62 van de 76 aanmeldingen aan de voorwaarden; met het beschikbare budget konden 50 woningen worden opgekocht. De overige 12 kwamen op de reservelijst.133

Voorafgaand aan de derde ronde van het Koopinstrument in 2019 werd gewerkt aan een opvolger van de tijdelijke Stichting Proef Koopinstrument die tot dan toe het instrument had uitgevoerd. Per 31 januari 2019 werd Stichting Woonbedrijf Aardbevingsgebied Groningen opgericht,134 na een lange toetsings- en voorhangprocedure en een goedkeuringsaanvraag bij de Europese Commissie vanwege staatssteun.135 Dit Woonbedrijf voerde niet alleen het Koopinstrument uit maar nam ook het opkopen van woningen in het kader van de Commissie Bijzondere Situaties over van NAM. NAM bleef financieel verantwoordelijk voor het Woonbedrijf.136

Als onderdeel van het zogenaamde ‘Versnellingspakket’ besloten regionale bestuurders en het Rijk – mede op advies van de eerder betrokken onderzoekers van de TU Delft – om het Koopinstrument te verruimen. De looptijd werd verlengd tot 2024137 en voor 2020 werd het budget verdubbeld van € 10 naar € 20 miljoen. Bovendien zouden er twee aanmeldmomenten per jaar komen. Afhankelijk van de reactie op de ronde in 2020 zou worden besloten om de regeling nog verder te verruimen, of verder te gaan via de huidige opzet.138 Voor het Koopinstrument werd vanaf 2020 ook ‘significante schade door mijnbouw’ aangemerkt als knelpunt waardoor aanvragers voorrang konden krijgen.139 In de eerste ronde van 2020 ontving de NCG 32 aanmeldingen; in de tweede ronde dat jaar kwamen 11 aanmeldingen. Er lijkt derhalve een dalende lijn zichtbaar van het aantal geïnteresseerden in het Koopinstrument, volgens de NCG vanwege de aantrekkende woningmarkt; voor 2021 werd daarom teruggegaan naar een budget van € 10 miljoen.140 In de eerste ronde van 2021 ontving de NCG slechts vijf aanmeldingen voor het Koopinstrument.141 Tussen 2016 en 2019 zijn in totaal 110 woningen opgekocht via het instrument.142