47.3 Opzet en inhoud van de CRPA

Zoals elk Frans wetboek, kent de CRPA L-artikelen en R-artikelen. Tot nog toe had je in een wetboek per onderwerp eerst alle L-artikelen, daarna alle R-artikelen. Die konden hetzelfde nummer hebben, met alleen de letter verschillend. Bij de CRPA heeft men het echter anders gedaan: alle artikelen staan in ‘logische’ volgorde, L en R dooreen. Dus bijvoorbeeld L. 221-10, L. 221-11, R. 221-12, R. 221-13, L. 221-14,1 enz.

In feite is het nog iets ingewikkelder: er zijn niet minder dan drie categorieën niet-L-artikelen. Die worden steeds vastgesteld bij decreet van de eerste minister, maar bij decreten van verschillende rang: R* (decreet na behandeling in ministerraad én na advies CE), R (decreet na advies CE maar zonder tussenkomst van ministerraad) en D (décret simple, zonder bijzondere procedure). Het decreet waarbij de ‘reglementaire’ artikelen werden vastgesteld, was dan ook een samengesteld decreet, van het type drie-in-de-pan.2 In fiscale wetboeken kom je ook nog vaak A-artikelen tegen; die zijn vastgesteld bij arrêté ministériel, ministeriële regeling.

Dan de inhoud. Hier volsta ik met de boeken en de titels; de daarna veelal volgende afdelingen en onderafdelingen blijven ongenoemd.

Voorop: enkele artikelen over toepassingsgebied; de beginselen van algemeen belang, rechtmatigheid, neutraliteit en laïcité, gelijkheid en onpartijdigheid; enkele definities

Titel I verzoeken van het publiek en de behandeling daarvan

Titel II het recht om zienswijzen te geven voordat bepaalde besluiten worden genomen (vgl. art. 4:7-4:12 Awb)

Titel III betrekken van het publiek bij beslissingen van het bestuur (vgl. onze u.o.v.)

Titel I motivering en ondertekening van besluiten

Titel II inwerkingtreding van besluiten (met o.m. overgangsrecht en terugwerkende kracht)

Titel III impliciete beslissingen (‘silencio positivo’)

Titel IV intrekken van besluiten (opzeggen ex nunc, terugnemen ex tunc)

Titel Irecht op toegang tot bestuurlijke documenten

Titel IIhergebruik van openbare informatie

Titel IIIpersonen verantwoordelijk voor de toegang tot bestuurlijke documenten en kwesties m.b.t. hergebruik

Titel IVde Commissie toegang tot bestuurlijke documenten (‘CADA’)

Titel Ibezwaren en beroepen bij een bestuursorgaan

Titel II andere buitengerechtelijke manieren van geschilbeslechting (o.m. schikking en bemiddeling, inschakelen défenseur des droits = zbo met functies ombudsman, college rechten van de mens en huis klokkenluiders)

Titel III beroep bij de bestuursrechter (hier louter verwijzing: ‘zie de CJA’)

Vijfde boek. Bepalingen betreffende de overzeese gebieden (P.M.)

O.m. uitzonderingen op de mogelijkheid om bestuursorganen elektronisch te benaderen (50 p.) en op toepassing van de lex silencio positivo (350 p.)

Het aantal artikelen is voor Franse begrippen heel bescheiden: voor de boeken IIV een kleine 300.

Men heeft geprobeerd zoveel mogelijk voor ‘de burger’, ‘het publiek’ te schrijven. Vandaar ook titel III van boek IV, dat slechts twee hoofdstukken telt, met elk één artikel (Fransen vinden zoiets heel gewoon), die ik ter illustratie hieronder in vertaling citeer:

Artikel L. 311-6 CJA, genoemd in het zojuist geciteerde art. L. 432-1, verwijst op zijn beurt naar zeven andere wettelijke regelingen. Zou ook maar één Franse burger blij worden van artikel L. 432-1? Ik denk dat men in dit hoofdstuk op zinloze wijze is doorgeschoten met goedbedoelde ‘voorlichting’.

Maar de opzet van het wetboek als zodanig is duidelijk en eenvoudig, het valt niet moeilijk daarin de weg te vinden. Gekunsteld en zijn doel voorbijschietend is het daarentegen op enkele belangrijker punten dan de overbodige derde titel van het vierde boek.

Kijken we naar de opmerking, gemaakt in het schema bij de bijlagen.

Artikel L.112-9 vinden we in boek I, eerste titel, afdeling II, ‘Bijzondere regels voor het benaderen van het bestuur langs elektronische weg’. Het luidt:

Dus: er moeten telediensten zijn, en als ze er zijn dan moeten ze aan de bestaande veiligheids- en toegankelijkheidseisen voldoen (wat nogal wiedes is) – en het publiek is verplicht er gebruik van te maken.3

Nu zijn er talloze overheden en overheidsinstellingen die dit soort elektronische voorzieningen wel hebben, maar waarvan het buitengewoon onhandig, voor veel gebruikers zelfs prohibitief zou zijn, de elektronische weg verplicht te stellen. Dat de mogelijkheid er is, betekent voor velen een handige service, maar er gebeuren ongelukken als je verder zou willen gaan. En omdat in Frankrijk alles altijd centraal moet worden geregeld (gelijkheid!), zijn er talloze wettelijke regelingen die bepalen dat de verplichting – die al gold krachtens artikel 3 van ordonnantie 2005-1516 – niet geldt voor de door die wet geregelde diensten. En vanwege het nogal heilige principe à droit constant heeft men daaraan vastgehouden; dus zien we in een bijlage de 50 bladzijden met uitzonderingen op chaotische wijze voorgeschoteld. Men heeft het blijkbaar niet aangedurfd, te bepalen dat de elektronische toegang zoveel mogelijk in het leven moet worden geroepen, maar dat ze slechts bij specifiek wettelijk voorschrift verplicht kan worden gesteld – dat zijn vooralsnog vrijwel zeker heel wat minder gevallen dan de gevallen waarin zo’n verplichting niet kan gelden.

Dan de silencio-positivoregel, op z’n Frans: silence vaut acceptation, SVA, wie zwijgt stemt toe. Die is bij de eerdergenoemde wet van april 2000 als hoofdregel ingevoerd. De titels van de commentaren op de nu gekozen aanpak zijn veelzeggend: Paul Cassia, ‘Silence de l’administration: le «choc de complication»’ (Het zwijgende bestuur: de schok van de ingewikkeldheid) (Revue Dalloz 2015, p. 201); Bertrand Seiller, ‘Quand les exceptions infirment (heureusement) la règle : le sens du silence de l’administration’ (Als de uitzonderingen (gelukkig) de regel invalideren : de betekenis van het stilzwijgen van het bestuur) (RFDA 2014, p. 35).

Het stelsel van 2000, in 2013 nog enigszins aangepast, is vrijwel ongewijzigd overgenomen in de CRPA. Artikel L.231-1 bepaalt ‘Als het bestuur na twee maanden nog niet heeft gereageerd op een verzoek, geldt het verzoek als ingewilligd.’ De daarop volgende artikelen bepalen o.m. dat steeds lijsten van dit soort inwilligingen moet worden gepubliceerd (vgl. art. 4:20c Awb). Vervolgens komt er een onderafdeling die de mogelijkheid geeft de regel om te draaien, alsmede één die een opening biedt om voor een andere antwoordtermijn dan twee maanden te kiezen. Je zou hopen dat de codificatie was aangegrepen om voor een eenvoudiger stelsel te kiezen, maar blijkbaar heeft men dat niet aangedurfd. En dus zitten we nu met driehonderdvijftig pagina’s met bepalingen waarbij van de uitzonderingsmogelijkheden gebruik is gemaakt: de omgekeerde regel (silence vaut refus, wie zwijgt stemt niet toe), allerhande andere termijnen …

In beide gevallen heeft Prinzipienreiterei, vooropstelling van de beginselen van droit constant en van SVA, het gewonnen van het gezonde verstand. Jammer voor het Franse publiek.