6.6.4 De dubbelfunctie rechter en politicus of rechter en bestuurder

De discussie over de (on)wenselijkheid van de dubbelfunctie (1) rechter en politicus (in een vertegenwoordigende functie), alsmede (2) rechter en bestuurder of ambtenaar bij de overheid speelt al een aantal decennia. De discussie heeft zich vooral toegespitst op de eerste categorie. Zij is gevoerd door staatscommissies, de (grond)wetgever, wetenschappers, politici en rechters zelf. Er heerst grote verdeeldheid over dit onderwerp. Maar de voorstanders van een verbod op een dergelijke combinatie van functies lijken meer en meer de overhand te krijgen.

De Commissie-Van Julsingha, ingesteld door de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, heeft in 1980 een rapport uitgebracht over nevenfuncties.1 De leden van de commissie waren verdeeld over de vraag of functies in of lidmaatschappen van vertegenwoordigende lichamen met wetgevende bevoegdheid (wetgevende macht) en functies in het openbare bestuur (uitvoerende macht) te allen tijde onverenigbaar moeten worden geacht met het rechtersambt:

Een concreet voorbeeld dat De Werd uitgebreid in zijn dissertatie bespreekt, is de Amsterdamse rechter A.J. Cnoop Koopmans, die begin jaren 80 van de vorige eeuw in opspraak kwam wegens zijn nevenfuncties als Eerste Kamerlid en vooral als gemeenteraadslid van Amsterdam. De toenmalige Deken van de Orde van Nederlandse Advocaten, P. van den Hoek, vond de combinatie van het rechterschap met een raadslidmaatschap ongebruikelijk: ‘De positie van de rechterlijke macht in Nederland wordt sterk gerespecteerd en geniet een grote mate van acceptatie. (...) Bij zo’n dubbelfunctie bestaat de kans dat je de schijn tegen je krijgt en er twijfels kunnen rijzen over de onafhankelijkheid van de rechter en over het rechtspreken zonder aanzien des persoons.’3 Ook de toenmalige minister van Justitie, Korthals Altes, heeft naar aanleiding van omstreden uitspraken van Cnoop Koopmans in de media, de retorische vraag gesteld of de combinatie van rechterschap en gemeenteraadslid wel zo gelukkig is en of er bij de toekomstige (promotie-)benoemingen misschien geen rekening mee moet worden gehouden.4 Daarentegen had de president van de rechtbank Amsterdam geen bezwaar tegen de dubbelfuncties van Cnoop Koopmans.

In 1985 was de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie verdeeld over de vraag of leden van de rechterlijke macht ‘politieke functies’ mogen bekleden. Een deel van de leden wilde volstaan met een algemene wettelijke bepaling die het een rechter onmogelijk maakt om bij de beslissing in een zaak te worden betrokken als hij een (neven)functie vervult die mogelijkerwijs afbreuk zou doen aan zijn onpartijdigheid in die zaak. Zij kozen dus voor een beoordeling van onpartijdigheid in concrete gevallen. Een ander deel van de leden was van oordeel dat diegenen die tot de zittende magistratuur behoren geen lid mogen zijn van een vertegenwoordigend lichaam met wetgevende bevoegdheid en evenmin een functie bij de uitvoerende macht mogen vervullen. Vereniging van functies als hier bedoeld brengt naar het oordeel van deze leden schade toe aan de constitutionele onafhankelijkheid van de rechter in zoverre als hij zal worden gezien als niet vrij staand ten opzichte van wetgeving of bestuur. De rechter zal minstens de schijn van gebondenheid (aan eerder ingenomen standpunten) niet kunnen vermijden.5 Uit het rapport kan niet worden opgemaakt wat het standpunt van de meerderheid is.

Ook vanuit de wetenschap is aangemoedigd tot een nadere afweging van de toelaatbaarheid van bepaalde nevenbetrekkingen. Artikel 8, tweede lid, RO (oud) stond de bekleding van enkele openbare functies expliciet toe, waaronder die van gemeenteraadslid, mits deze niet als eigenlijk bezoldigde ambten konden worden beschouwd. Volgens Verburgh gaf deze bepaling in 1988 niet langer de heersende mening ten aanzien van nevenfuncties weer. Er bestond toen volgens hem al een grote reserve met betrekking tot het bekleden van vertegenwoordigende politieke ambten en het uitoefenen van bezoldigde nevenfuncties.6 Anderen poneerden vragen als: Wat te denken van rechters die lid zijn van de Eerste Kamer der Staten-Generaal?7 Kunnen medewetgevers rechter zijn? De president van de rechtbank Leeuwarden, Vrieze, zei in 1998:

In 2007 liet het NRC Handelsblad naast politici en rechters ook enkele staatsrechtgeleerden aan het woord over de dubbelfunctie rechter-Kamerlid. Witteveen (tevens Eerste Kamerlid), Bovend’Eert, Barkhuysen en Huls betuigden zich tegenstander van die dubbelfunctie op grond van de machtenscheiding en een schijn van belangenverstrengeling. Alleen Elzinga zag geen bezwaren tegen de dubbelfunctie.9 Daarmee bevestigde hij zijn 20 jaar eerder ingenomen standpunt dat een onverenigbaarheid van het rechterlijk ambt met de functie volksvertegenwoordiger niet goed is, omdat de mening dat politieke partijdigheid van rechters hun geestelijke onafhankelijkheid zou aantasten ouderwets is, de onverenigbaarheid niet verhindert dat rechters er politieke opvattingen op na houden, en rechters deskundige volksvertegenwoordigers zijn.10

Sinds het WODC-onderzoek Schijn van Partijdigheid uit 2002 is duidelijk dat de verenigbaarheid van het rechtersambt met een politieke functie ook nadrukkelijk in de aandacht van de beroepsgroep zelf staat.11 Binnen de rechterlijke is in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak en de Presidentenvergadering een Leidraad nevenfuncties opgesteld, waarin onder meer een aanbeveling staat dat het ongewenst is dat rechterlijke ambtenaren lid zijn van de Eerste of de Tweede Kamer. De leidraad heeft buiten de rechterlijke macht geen bindende kracht. Die rechterlijke organen zijn immers niet bevoegd om regelgeving vast te stellen. Naar aanleiding van een eerder concept van die leidraad is er in de media uitgebreid aandacht besteed aan dubbelfunctie rechter-Kamerlid. In het NRC Handelsblad zei president Davids van de Hoge Raad: ‘Ik zou er geen bezwaar tegen hebben als de grondwettelijke regeling zoals die er nu is voor leden van de Hoge Raad zou worden uitgebreid naar allen die met rechtspraak zijn belast. Maar het kan eventueel ook bij wet.’12 Oogmerk van de leidraad is om de (voorzitters van de) gerechtsbesturen een richtsnoer te geven voor de door hen te verrichten beoordeling of een in een bepaald geval het vervullen van een nevenbetrekking door een rechterlijk ambtenaar ongewenst is.13 De leidraad loopt vooruit op aanvaarding van het al genoemde wetsvoorstel tot wijziging van de Wrra (Kamerstukken 29 937), waarin de bevoegdheid tot het beoordelen van de (on)gewenstheid van nevenbetrekkingen van rechters met het oog op een goede vervulling van het ambt of op de handhaving van de onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin uitdrukkelijk aan de voorzitter van het gerechtsbestuur wordt toebedeeld.

Niet in de laatste plaats is interessant dat de dubbelfunctie rechter-Kamerlid meerdere malen onderwerp was van parlementair debat. Allereerst is een mogelijke grondwettelijke incompatibiliteit ter sprake gekomen tijdens de grondwetswijziging van 1983. Daarna kwam het onderwerp aan de orde tijdens de behandeling van de Wet Incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement (WISE).14 Meest recent is deze discussie gevoerd tijdens de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wrra in de Tweede Kamer.15 De leden van de PvdA-fractie hebben de regering gevraagd of zij de combinatie van rechterlijk ambtenaar en politicus in een vertegenwoordigende of bestuurlijke functie inmiddels niet zodanig onwenselijk acht dat een wettelijke regeling gewenst is.16

Daarmee lijken zij te impliceren dat de fractie zelf een dergelijke dubbelfunctie ongewenst acht. Er is geen nadere regeling van onverenigbaarheden getroffen voor de met rechtspraak belaste rechterlijke ambtenaren werkzaam bij de gerechten en hoven. De regering antwoordt dat ten aanzien van deze rechterlijke ambtenaren de nieuwe open norm van artikel 44, tweede lid, Wrra gebruikt kan worden om te beoordelen of een politieke nevenactiviteit een al dan niet toelaatbare nevenbetrekking oplevert. Daarnaast kondigt zij aan dat in het kader van de algehele herziening van de Wrra momenteel wordt onderzocht of er aanleiding bestaat om de regeling op het punt van de verenigbaarheid van het ambt met politieke functies te heroverwegen.17 Hiermee laat de regering deze gelegenheid onbenut om zelf een concreet standpunt in te nemen over de toelaatbaarheid van nevenfuncties van rechters in het openbaar bestuur of vertegenwoordigende lichamen binnen overheidsverband in algemene zin.