6.6.3 Het ontwerp voor een nieuwe wettelijke regeling

Sinds 2004 is er een wetsvoorstel aanhangig tot wijziging van de Wrra in verband met enkele aanvullingen op de regeling inzake nevenbetrekkingen van rechterlijke ambtenaren.1 De lange behandelingsduur hangt onder meer samen met de tussentijdse advisering door de Raad van State en andere instanties over amendementen die enkele absolute onverenigbaarheden voorstelden en buiten de strekking van het oorspronkelijke wetsvoorstel vielen. In juni 2008 heeft de regering het advies en nader rapport aan de Tweede Kamer gestuurd.2 Die heeft er over gestemd in september 2008. Het wetsvoorstel ligt nu al geruime tijd voor behandeling in de Eerste Kamer, welke een kritisch voorlopig verslag heeft uitgebracht met het oog op de aanvaarde amendementen (zie verderop).3

De voorgestelde regeling moet bijdragen aan de bescherming van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht, alsmede van het vertrouwen daarin.4 Daartoe bepaalt het wetsvoorstel expliciet dat rechters, inclusief plaatsvervangers, geen betrekkingen mogen vervullen ‘waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van hun ambt of op de handhaving van hun onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin’ (art. 44 lid 2 Wrra). Deze toetsingsnorm is gelijk aan die van artikel 7, tweede lid, van de Wet op de Raad van State. Rechterlijke ambtenaren zijn verplicht de functionele autoriteit op de hoogte te stellen van de betrekkingen die zij buiten hun ambt vervullen (art. 44 lid 3 Wrra).5 Ook indien een rechter geen nevenbetrekkingen vervult, is hij verplicht dat te melden. Alle nevenbetrekkingen worden opgenomen in een openbaar register (art. 44a Wrra). Het achterliggende motief van dit wetsvoorstel is het vergroten van de openbaarheid en transparantie rond nevenbetrekkingen van rechters. In de eerste plaats is het de verantwoordelijkheid van de rechter zelf om geen betrekkingen te aanvaarden die zijn onafhankelijkheid of onpartijdigheid kunnen aantasten. Ten aanzien van de met rechtspraak belaste rechterlijke ambtenaren beoordeelt de president van het gerecht nevenbetrekkingen aan de hand van de algemene toetsingsnorm. Deze bevoegdheid wordt uitdrukkelijk toegewezen aan de president in verband met zijn rol bij het opleggen van eventuele disciplinaire maatregelen (art. 44 lid 4 Wrra).6 Als een rechter niet voldoet aan de meldingsplicht kan de president een schriftelijke waarschuwing opleggen (art. 46c lid 1 aanhef en onder a, Wrra). Als die waarschuwing geen effect heeft, moet zelfs disciplinair ontslag kunnen volgen (art. 46c lid 1 onder b jo. 46c lid 3 Wrra).7 Het voorgestelde algemene verbod sluit goed aan bij de jurisprudentie van het EHRM over de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters, met name omdat ook het (objectieve) vertrouwen daarin een juridische betekenis krijgt. Volgens de regering kunnen aan de hand van dit criterium binnen de rechterlijke macht (nadere) criteria worden opgesteld om bijvoorbeeld de geoorloofdheid van bepaalde nevenbetrekkingen te beoordelen of het toedelen van zaken nader te reguleren.8

Een drietal amendementen op dit wetsvoorstel beoogden in aanvulling op de algemene toetsingsnorm bepaalde nevenbetrekkingen in absolute zin te verbieden, te weten een verbod voor advocaten om als rechter-plaatsvervanger werkzaam te zijn in een gerecht behorend tot het rechtsgebied waar de advocaat is ingeschreven,9 een verbod voor rechterlijke ambtenaren van het openbaar ministerie om tevens als rechter-plaatsvervanger werkzaam te zijn, tenzij buitengewoon verlof is verleend,10 en een algeheel verbod voor advocaten om als rechter-plaatsvervanger werkzaam te zijn.11 Volgens de Raad van State en de regering is er (met het oog op artikel 6 EVRM) geen juridische noodzaak voor het in algemene zin uitsluiten van advocaten van het rechter-plaatsvervangerschap. Afweging van het voordeel (voorkomen van een schijn van partijdigheid) tegen de nadelen van deze onverenigbaarheid (verlies van specifieke deskundigheid, capaciteits- en roosterproblemen en een belemmerende werking op de instroom van nieuwe rechters en raadsheren), leidde tot het oordeel van de Raad dat een algeheel verbod op de combinatie van functies van advocaat en rechter bezwaarlijk is. De Kamer heeft het daartoe strekkende amendement verworpen. Tegen het beperktere amendement nr. 9 om advocaten niet in te zetten als rechter-plaatsvervanger in het eigen arrondissement bestonden geen overwegende bezwaren, omdat veel gerechten dat beleid al volgen en de genoemde nadelen zich daarbij niet of in mindere mate voor doen.12 De Kamer heeft dat amendement aangenomen. Gaat het bij een advocaat die werkzaam is als rechter-plaatsvervanger in hoofdzaak om het vereiste van rechterlijke onpartijdigheid, bij een officier van Justitie die werkzaam is als rechter-plaatsvervanger is tevens het vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid in het geding. De Raad van State merkt hierover op:

De regering had geen bezwaren tegen amendement nr. 10, wat beoogde te verbieden dat leden van het OM tevens werkzaam zijn als rechter-plaatsvervanger. Zij acht het van belang dat leden van het OM gedurende de opleiding tot rechter wél plaatsvervanger kunnen zijn, indien in verband daarmee buitengewoon verlof is verleend.14 Op deze wijze kunnen officieren van justitie die een overstap willen maken naar de zittende magistratuur het ambt ‘uitproberen’ alvorens definitief de overstap te maken. De Raad van State lijkt in overweging te geven het verbod te beperken tot het plaatsvervangerschap in de rechtbank(en) waar een officier van justitie als zodanig werkzaam is. Vanuit de onpartijdigheid bezien is een beperkte onverenigbaarheid nog verdedigbaar, maar mijns inziens staat de schijn van afhankelijkheid van een rechter-plaatsvervanger die lid van het OM is te allen tijde in de weg aan die functiecombinatie. Omdat de rechter-plaatsvervanger als lid van het OM niet onafhankelijk is van de uitvoerende macht, is de vrees gerechtvaardigd dat hij in zijn rechterlijke functie evenmin onafhankelijk kan oordelen. De Kamer heeft het amendement in zijn oorspronkelijke vorm aangenomen.

Hoewel zowel in de tekst van het voorgestelde tweede lid van artikel 44 Wrra als in de toelichting bij het wetsvoorstel in algemene zin wordt gesproken over de waarborging van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechterlijke macht, is het gezien de aard van de nevenfuncties vooral de onpartijdigheid die in het geding kan zijn bij de vervulling daarvan door rechters. Dat blijkt ook uit de voorbeelden die in de memorie van toelichting worden genoemd. De onafhankelijkheid loopt, zoals eerder opgemerkt, slechts in een beperkt aantal gevallen gevaar, te weten daar waar de rechter tevens een functie vervult binnen de uitvoerende macht. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een rechter-plaatsvervanger die ambtenaar is bij een ministerie, of een officier van justitie. Bij een rechter die tevens een functie vervult binnen de wetgevende macht is de functionele onafhankelijkheid als zodanig niet in het geding,15 maar daar plaats ik wel mijn vraagtekens bij in het licht van de organisatorische of institutionele onafhankelijkheid. In de volgende paragraaf ga ik hier nader op in.