2.2.4 Het ‘burgerperspectief’ in het juridisch discours

Uit het bovenstaande blijkt dat het perspectief van de burger in het huidige rechtsstatelijke denken zeer actueel is. Uiteraard is de relevantie van het perspectief van de burger voor het recht op zich niet nieuw; het belang van (oog voor) de burger ligt besloten in het rechtsstatelijke beginsel van de dienende overheid. In zoverre is het burgerperspectief onderdeel van het juridisch perspectief en staat deze daar dus niet geheel buiten. Wat wel nieuw is, is de expliciete aandacht voor het ‘burgerperspectief’ in het juridisch discours. Die aandacht neemt sterk toe, zo illustreert onderstaande grafiek.

Figuur 1: Zoekresultaten van de term 'burgerperspectief' in de fiscale literatuur1

De toenemende aandacht is bovendien te zien vanuit de overheid, zo tonen de parlementaire documenten.2 Ook bij de Belastingdienst,3 de (fiscale) rechtswetenschap4 en de rechterlijke macht5 is het ‘burgerperspectief’ in het vizier, evenals in de (fiscale) rechtspraak.6 Diverse ontwikkelingen, met name de Toeslagenaffaire, hebben deze aandacht flink aangewakkerd (paragraaf 1.2.2).

Wat wordt in het juridisch discours onder het ‘burgerperspectief’7 verstaan? In de literatuur ontbreekt het nog aan een (algemene en eenduidige) definitie of uitgekristalliseerd beeld van het burgerperspectief. Vaak wordt het perspectief van de burger genoemd in combinatie met termen als ‘responsiviteit’, ‘realistisch burgerbeeld’, ‘menselijke maat’, ‘maatwerk’, ‘empathie’ en ‘doenvermogen’.8 Dat maakt het begrip, zoals Schlössels terecht typeerde, ongrijpbaar en ruim: ‘er wordt van alles onder geschoven’.9 De belangrijkste elementen die uit de literatuur vallen af te leiden, schets ik hieronder.

Het burgerperspectief wordt wel opgevat als een vertrekpunt bij kijken, handelen of toepassen. Volgens de Ombudsman moet de overheid steeds op deze wijze kijken, want de overheid dient het burgerperspectief centraal te stellen in al zijn handelen.10 Gribnau vat het burgerperspectief op als invalshoek, bijvoorbeeld bij de wijze waarop de belastingrechter de rechtsbescherming invult ‘vanuit een bepaald begrip van en voor de burger’.11 Overigens wordt onderkend dat er niet zoiets is als één burgerperspectief.12 Zo schreef Scheltema dat ‘de’ burger en ‘het’ burgerperspectief niet makkelijk te vatten zijn: burgers zijn onderling zeer verschillend, maar ook voor één burger kan zijn perspectief verschillen al naar gelang de situatie en de omstandigheden.13

De invalshoek van het burgerperspectief brengt in het juridisch discours inhoudelijk bezien mee dat het recht rekening moet houden met de belangen van de burger. Zo toont Scheltema’s paradigma van de responsieve rechtsstaat (paragraaf 2.2.3.2) dat de inzichten en belangen van de burger ‘richtinggevend’ moeten zijn, en ‘niet die van de overheid, van een heerser of van de machtigen in de samenleving’.14 Bij het vormgeven van het recht dienen het perspectief van de burger en zijn mogelijkheden, wensen, belangen, behoeften en de consequenties die het recht voor hem heeft op de voorgrond staan,15 wat volgens Gribnau ook voor het belastingrecht geldt.16 Schlössels vat de opdracht kernachtig samen: ‘De belevingswereld van gewone mensen moet voor de overheid het vertrekpunt zijn, niet het juridische systeem.’17 Beter oog hebben voor de leefwereld van gewone burgers is nodig, omdat een (te) grote afstand kan leiden tot rechtsvervreemding.18 Bij het burgerperspectief moet dus worden losgekomen van, zoals Scheltema onder andere noemt, het ‘interne perspectief van het openbaar bestuur’, het ‘perspectief van de overheid’, de wetgever of ‘het perspectief van juristen’.19 Of wat de Nationale Ombudsman noemt: ‘systeemdenken’.20

Kijken vanuit het burgerperspectief vraagt volgens de literatuur om het hanteren van een ‘realistisch burgerbeeld’.21 Dan mag niet worden uitgegaan van een ideaaltypische burger waar geen mens op lijkt, maar oog moet zijn voor wat mensen werkelijk weten en doen.22 Damen – die het beeld dat de overheid van burgers heeft al decennia thematiseert23 – heeft in zijn preadvies glashelder laten zien dat de wetgever, het bestuur en de rechter hun beeld van de burger als ‘triple A: alert, argwanend, assertief’ moeten bijstellen.24 Een onrealistisch burgerbeeld brengt burgers in het bestuursrecht regelmatig in de problemen. Gribnau meent dat een realistisch burgerbeeld het uitgangspunt van fiscale rechtshandhaving moet zijn.25Burgers beschikken vaak over weinig fiscaal-juridische deskundigheid, waardoor geen ‘fiscale modelburger die steeds rationeel handelt’ kan worden verondersteld.26 De Belastingdienst, belastingwetgever en belastingrechter horen meer oog te hebben voor hoe (fiscale) burgers ‘van vlees en bloed’ in werkelijkheid zijn en handelen.27

Op welke wijze moet het burgerperspectief bij rechtsvorming en rechtstoepassing praktisch tot uitdrukking komen? Mede naar aanleiding van de Toeslagaffaire wordt de uitwerking van het burgerperspectief gezocht in ‘maatwerk’ en ‘de menselijke maat’.28 Onder maatwerk verstaat Scheltema dat er rekening moet worden gehouden met de persoon en de omstandigheden van de burger.29 Volgens Poelmann en Baron betekent dat niet zozeer ‘dat aan zielige gevallen moet worden tegemoetgekomen’,30 maar kan de menselijke maat worden gedefinieerd als een rechtsbedeling die recht doet aan de wet en algemene rechtsbeginselen, zoals de beginselen van behoorlijk bestuur.31 Meijerman laat zien dat de menselijke maat-discussie geen ‘gevoelskwestie’ is, maar gaat over wie binnen de rechtsstaat de bevoegdheid en taak hebben om rechtvaardigheidskeuzen en dus belangenafwegingen te maken (zowel op beleidsniveau als op individueel niveau).32 Daarover zijn de opvattingen aan het verschuiven in de richting van de uitvoering en de rechter, náást de wetgever (paragraaf 4.7, 7.6.2.l).33

Overigens roept maatwerk juridische vragen op. Meer menselijke maat is niet onomstreden.34 In de literatuur zien sommigen bezwaren tegen de inpassing ervan in het klassieke juridische denken.35 Schlössels constateert dat rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en onpartijdigheid naar hun aard niet pleiten voor maatwerk.36 Van den Berge is voorstander van maatwerk, maar hij ziet ook een onoplosbare spanning met rechtsbeginselen als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.37 Ook Scheltema laat zien dat maatwerk-benadering niet goed past in het klassieke juridische denken.38 Volgens hem is evenwel denkbaar dat rechtsbeginselen een ander gestalte krijgen: niet door deze overboord te zetten, maar door daarin een eigentijdse(re) nadruk te leggen, zoals ongelijke behandeling van ongelijke gevallen.39

In de fiscale literatuur wordt het uitdrukking geven aan maatwerk en menselijke maat mogelijk geacht binnen de bestaande kaders (bijvoorbeeld de beginselen van behoorlijk bestuur), zij het dat daarvoor goede kennis van de inhoud en toepassingsmogelijkheden van het kader nodig is.40 Een interessante ontwikkeling is dat de regering voornemens is beginselen van behoorlijk bestuur nader te codificeren en zich dan tevens zal moeten buigen over de verhouding tussen de gecodificeerde beginselen en andere wetsartikelen (paragraaf 7.6).41

Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat het burgerperspectief zeer actueel en relevant is in het (belasting)recht, maar nog geen eenduidige invulling kent. Dat betekent dat de in dit onderzoek gehanteerde invulling van het burgerperspectief aan de hand van de taal- en communicatiewetenschap (paragraaf 1.3, 1.6, 1.7.1, hoofdstuk 5) een verrijking brengt voor het juridisch discours; het geeft een concretisering van het burgerperspectief.

De betekenis van de toegenomen aandacht voor het burgerperspectief roept evident de vraag op of de huidige koers in de voorlichtingsjurisprudentie voldoende rekening houdt met de toegenomen aandacht voor de belangen van de burger (paragraaf 4.3, 4.7).