12.6.2 Beoordeling

De subsidieregeling voor politieke partijen staat in het teken van de kansengelijkheid tussen partijen. De regeling is vormgegeven met inachtneming van het belang van een neutrale overheidsopstelling ten opzichte van de partijen. 1In de toekenning van de subsidie is geen ruimte voor politiek-ideologische overwegingen en er vindt geen controle plaats op de doelmatigheid van de uitgaven. Zoals ik in paragraaf 12.3 aangaf, staat de inhoudelijk onafhankelijke positie van partijen ten opzichte van de overheid in de subsidieregeling centraal. De mogelijkheid om de subsidie aan partijen (tijdelijk) stop te zetten bij een veroordeling voor een van de in artikel 39 Wfpp genoemde misdrijven, doorbreekt het beginsel van kansengelijkheid (in de vorm van een neutrale overheidsopstelling) echter. Partijen wordt immers subsidie onthouden op inhoudelijke gronden, te weten vanwege discriminerende uitingen of handelingen die als terroristisch misdrijf te gelden hebben. 2Wel is het van belang om te benadrukken dat een partij haar aanspraak op subsidie pas verliest op het moment dat een (onafhankelijke en onpartijdige) rechter haar schuldig heeft bevonden. Voor politiek-ideologische overwegingen van de minister van BZK, die (vooralsnog) de subsidie toekent, is dus ook in dit geval geen ruimte.3 Dat laat echter onverlet dat het stopzetten van de subsidie uiteindelijk op inhoudelijke gronden geschiedt.

Men kan zich afvragen of het stopzetten van de subsidie, naast de kansengelijkheid tussen partijen, ook een beperking op de vrijheid van meningsuiting vormt. Vast staat dat op de verdragspartijen bij het EVRM geen positieve verplichting rust om partijen te subsidiëren. Aanspraak op subsidie volgt slechts uit de bepalingen van de Wfpp. Artikel 7 Gw noch artikel 10 EVRM noopt tot het in het leven roepen van een subsidieregeling voor politieke partijen. De regering was bij de invoering van (de voorloper van) artikel 39 Wfpp dan ook van mening dat van een beperking geen sprake was. Zij stelde dat het strafrechtelijke discriminatieverbod ontegenzeggelijk een beperking op de vrijheid van meningsuiting inhield, maar de daaraan verbonden subsidieonthouding niet. 4Tegelijkertijd erkende zij echter dat partijen met het wegvallen van de subsidie minder financiële armslag en dus minder mogelijkheden hebben om hun gedachtegoed te verkondigen. Zwaarwegende gevolgen voor de vrijheid van meningsuiting van partijen kunnen er dus wel degelijk zijn. Het betoog van de regering hinkt daarmee op twee gedachten. Volgens Dragstra moet het stopzetten van de subsidie, onder meer vanwege de grote consequenties die dit voor partijen heeft, wel degelijk als beperking van de vrijheid van meningsuiting gezien worden. 5Ik sluit mij daarbij aan. Voor partijen kan het stopzetten van hun subsidie een flinke hap uit het partijbudget betekenen – ik roep daarbij in herinnering dat de subsidiebedragen de afgelopen decennia herhaaldelijk zijn verhoogd – die betekent dat het moeilijker wordt voor partijen om hun gedachtegoed uit te dragen.6

Vervolgens is de vraag of en hoe deze beperking op zowel de kansengelijkheid tussen partijen als de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd kan worden. Aan het stopzetten van de subsidie ligt de gedachte ten grondslag dat partijen door het doen van bepaalde uitingen of het verrichten van bepaalde activiteiten hun recht op overheidsondersteuning verspelen. De overheid dient geen bijdrage te leveren aan partijen die zich schuldig maken aan discriminatie of terroristische misdrijven. Daarmee kan de maatregel bezien worden in het licht van het onderscheid tussen een formeel en een materieel democratiebegrip. 7De mogelijkheid om de subsidie stop te zetten indien partijen zich keren tegen ‘de grondslagen van de democratische rechtsstaat’ past in een materiële opvatting, waar wordt uitgegaan van een aan de democratie ten grondslag liggend waardenpatroon. Gedeeltelijk wordt deze opvatting op internationaal niveau voorgeschreven. In het voorgaande kwamen het IVUR en het VN-Vrouwenverdrag voorbij, die in de weg staan aan toekenning van subsidie aan partijen die zich aan discriminatie op basis van ras of geslacht schuldig hebben gemaakt. Waar het gaat om discriminatie op grond van godsdienst of levensovertuiging, seksuele gerichtheid en handicap, betreft het echter een keuze van de nationale wetgever. Hetzelfde geldt voor het stopzetten bij een veroordeling voor het plegen van een terroristisch misdrijf. De maatregel dient aldus ter verdediging en versterking van de democratie. Stopzetten van subsidie in geval van discriminatie of terrorisme moet de stevigheid van het democratische fundament waarborgen. Het zou echter te ver gaan om subsidieontzegging te kwalificeren als maatregel die de democratie beschermt tegen haar afschaffing.8 Het stopzetten van de subsidie is voornamelijk een principiële maatregel, die zoals gezegd berust op de gedachte dat de overheid bepaalde uitingen of gedragingen niet wil faciliteren. De maatregel heeft niet als doel om partijen daadwerkelijk uit het democratische bestel te weren. Ik wijs daarbij ook op de omstandigheid dat het stopzetten van de subsidie in alle gevallen een tijdelijke maatregel is. Om partijen daadwerkelijk uit het bestel te weren, komt het partijverbod in beeld. Een enkele veroordeling voor discriminatie zal daarvoor waarschijnlijk niet genoeg zijn. 9

Het conceptvoorstel voor de Wpp wijzigt de regeling zoals gezegd op drie belangrijke punten. Met het schrappen van het voorschrift dat de subsidieontzegging van rechtswege volgt op een veroordeling, wordt tegemoetgekomen aan kritiek op het feit dat automatische subsidieontzegging in individuele gevallen disproportioneel kan zijn. 10Door de subsidieontzegging het karakter van een bijkomende straf te geven, krijgt de rechter de ruimte om de omstandigheden van het geval mee te laten wegen. Daar staat tegenover dat het optionele karakter van de subsidieontzegging leidt tot een grotere overheidsbemoeienis met de activiteiten van politieke partijen. De rechter krijgt de bevoegdheid om te beoordelen of bepaalde handelingen of uitlatingen zo ernstig zijn dat politieke partijen hun aanspraak op subsidie moeten verliezen. Ook de wenselijkheid van het loslaten van de koppeling tussen de hoogte van de boete en de duur van de subsidieontzegging is niet evident. Deze koppeling werkt in het nadeel van grote partijen, zo stelt de regering, omdat zij gelet op hun grotere vermogen een hogere boete zullen krijgen dan kleine partijen en dus ook langer van subsidie worden uitgesloten. De regering kiest met de voorgestelde wijziging voor kansengelijkheid in strikte zin van formele gelijkheid, waarbij de grootte van partijen geen rol speelt. Hier is echter veel te zeggen voor proportionele kansengelijkheid, nu (grote en dus over het algemeen) draagkrachtige partijen het langer zonder subsidie kunnen stellen dan de partijen met een minder goed gevulde kas. 11Gelet daarop is de huidige regeling volgens mij niet bezwaarlijk.

Tot slot worden ook de delicten waarvoor subsidieontzegging kan worden opgelegd, aanzienlijk uitgebreid. Het huidige regime schiet op dit punt tekort. Er zijn, naast discriminatie en terroristische misdrijven, veel meer misdrijven aan te wijzen die zijn te beschouwen als een aantasting van ‘de grondslagen van de democratische rechtsstaat’. Een vergelijking met het kiesrechtelijke uitsluitingsregime ligt hier voor de hand.12 Als maatstaf voor de misdrijven die tot uitsluiting kunnen leiden, geldt immers een vergelijkbare maatstaf, te weten dat zij ‘een ernstige aantasting van de grondslagen van ons staatsbestel inhouden’.13 Daarbij is wel van belang dat de ratio van kiesrechtuitsluiting een andere is dan van subsidieontzegging. In het geval van kiesrechtsuitsluiting gaat het immers niet om het niet van overheidswege ondersteunen van bepaalde activiteiten, maar is het zaak om ‘personen die blijk hebben gegeven van een gezindheid die met een richtige uitoefening van het kiesrecht kwalijk verenigbaar is’ uit het verkiezingsproces te weren.14 Niettemin zijn er tal van misdrijven te noemen waarvan het vreemd is dat zij wel tot uitsluiting van het kiesrecht kunnen leiden, maar (indien zij begaan zijn door een politieke partij) geen subsidieontzegging tot gevolg hebben. Ik noem hier artikel 98 Sr, waarin schending van staatsgeheimen strafbaar is gesteld, en artikel 99 Sr, dat het voeren van nadelige onderhandelingen met een buitenlandse mogendheid verbiedt. Ik verwijs daarbij ook naar mijn eerdere pleidooi voor het uitbreiden van de delicten die tot kiesrechtuitsluiting kunnen leiden.15 Daar aangehaalde misdrijven als het kopen van stemmen (artikel 126 Sr) of het ronselen van volmachten (artikel Z 4 en Z 8 Kw) zouden ook tot subsidieontzegging moeten kunnen leiden als zij in partijverband zijn gepleegd. Voor al deze misdrijven geldt immers dat zij zonder meer een aantasting van ‘de grondslagen van de democratische rechtsstaat’ inhouden, zeker indien zij begaan zijn door politieke partijen. Subsidieontzegging ligt daarvoor dan ook in de rede. Wel zal in veel gevallen de vervolging van natuurlijke personen voor deze misdrijven een logischere stap zijn dan het vervolgen van de hele partij, zodat de regeling inzake subsidieontzegging niet snel toepassing zal vinden. De huidige regeling is tot op heden dan ook nog niet toegepast. Wel werd in 1996 de partij Centrumdemocraten veroordeeld voor rassendiscriminatie, maar omdat die veroordeling aan de invoering van de landelijke subsidieregeling voorafging, was subsidieontzegging daar niet aan de orde.16

De regering kiest er in het concept voor de Wpp voor om subsidieontzegging mogelijk te maken zodra een partij voor enig misdrijf wordt veroordeeld. Zij wijst erop dat er ook misdrijven te noemen zijn waarbij kiesrechtuitsluiting geen mogelijkheid is, maar subsidieontzegging dat wel zou moeten zijn. In dat kader noemt zij opruiing (artikel 131 Sr), valsheid in geschrifte (artikel 225 Sr) en witwassen (artikel 420bis). Hoewel een uitbreiding van het toepassingsbereik van de regeling zoals gezegd gewenst is, slaat dit voorstel daarin te ver door. Het voorstel geeft de (straf)rechter te veel ruimte, door niet langer voor te schrijven bij welke concrete misdrijven subsidieontzegging in beeld komt. In de conceptmemorie van toelichting komt naar voren dat niet beoogd is dat voortaan ook in minder ernstige zaken tot ontzegging van de subsidie over kan worden gegaan, maar in de tekst van het voorstel komt dat punt allerminst tot uitdrukking. Daardoor groeit het risico op inhoudelijke overheidsbemoeienis met de activiteiten van politieke partijen. Bovendien verhoudt de verbreding tot alle misdrijven zich slecht met het schrappen van het automatische karakter van de subsidieontzegging, waar juist toe wordt overgegaan vanwege de vergaande gevolgen die het verval van de subsidieaanspraak voor partijen heeft. Een limitatieve lijst van delicten waarvoor subsidieontzegging kan worden opgelegd is gewenst en zou in de Wpp alsnog een plek moeten krijgen.