7.2.2 Organisatorische machtenscheiding

De organisatorische machtenscheiding is in Nederland sterk ontwikkeld. Hierop legt de Grondwet, waar het de rechterlijke organisatie betreft, zelfs de nadruk. Dat blijkt vooral uit artikel 117 Gw inzake de regeling van benoeming voor het leven, schorsing en ontslag van rechters, alsmede uit artikel 116, vierde lid Gw, dat bepaalt dat het toezicht op de rechterlijke macht door de eigen leden geschiedt en dus niet door personen of ambten die tot de uitvoerende macht behoren. Deze tuchtregeling is verder uitgewerkt in hoofdstuk 6A Wrra, die daarmee ook gestalte geeft aan het beginsel van organisatorische machtenscheiding. Toch liggen ook de bevoegdheden waarover wetgever en bestuur beschikken ten aanzien van de rechtsprekende macht vooral op het organisatorische vlak. Bevoegdheden voor de andere staatsmachten ten aanzien van de uitoefening van de rechterlijke functie zijn immers nagenoeg onmogelijk als gevolg van de vereiste functionele rechterlijke onafhankelijkheid.

In de eerste plaats valt op dat de grondwetgever de inrichting van de rechterlijke organisatie grotendeels aan de wetgever heeft overgelaten. De wetgever regelt de inrichting, samenstelling en bevoegdheid van de rechterlijke macht (art. 116 lid 2 Gw) en bepaalt welke gerechten tot de rechterlijke macht behoren (art. 116 lid 1 Gw). Daarbij is hij uiteraard wel gehouden aan de grenzen die de Grondwet stelt. Zo kan de wetgever geen strafrechtspraak opdragen aan een gerecht dat hij niet tevens aanwijst als behorend tot de rechterlijke macht (dat vloeit voort uit artikel 113 Gw). Maar afgezien van die grondwettelijke eisen, is de wetgever vrij om gerechten bij wet aan te wijzen en ook weer op te heffen. Voorts bepaalt de wetgever ook het procesrecht (art. 107 Gw) en de rechtspositie van de rechter (art. 117 lid 4 Gw). De begrotingswetgever stelt tot slot het budget voor de rechterlijke organisatie vast (art. 105 Gw). Volgens Korthals beschikken de Staten-Generaal in dat kader over een controlebevoegdheid inzake de besteding van de financiële middelen voor de rechtspraak (op grond van artikel 105, derde lid, Gw: De verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk wordt aan de Staten-Generaal gedaan overeenkomstig de bepalingen van de Comptabiliteitswet 2001), maar wordt daarvan slechts spaarzaam gebruik gemaakt. Dit klopt niet. De Kamers zijn medewetgever ten aanzien van de begroting van de rechtspraak, dus de toekenning van de financiële middelen. Controle op de (doelmatige) besteding van financiële middelen voor de rechtspraak is geen bevoegdheid van de begrotingswetgever.1 Ook de uitvoerende macht bezit bevoegdheden ten aanzien van de rechterlijke organisatie. Het meest in het oog springt de bevoegdheid van de regering om rechters te benoemen (art. 117 lid 1 Gw). Overigens spelen in de praktijk de gerechten zelf een grote rol bij de vervulling van vacatures voor rechters, maar de regering neemt wel het formele benoemingsbesluit en heeft in dat opzicht altijd het laatste woord. Bij de benoeming van de leden van de Hoge Raad is niet alleen het bestuur betrokken, maar heeft ook de Tweede Kamer een rol. Deze doet een voordracht van drie personen, waaruit de regering een keuze maakt (art. 118 lid 1 Gw).

Wetgever en bestuur oefenen dus voornamelijk ‘vooraf’ bevoegdheden jegens de rechtsprekende macht uit. De regering heeft – ten minste in theorie – de mogelijkheid om de samenstelling van de rechtsprekende macht te bepalen. De wetgever bepaalt over welke zaken een rechter überhaupt mag oordelen.2 Eenmaal (voor het leven) benoemde rechters zijn vooral onderworpen aan vormen van interne controle binnen de rechterlijke organisatie (art. 116, vierde lid, Gw regelt het ambtstoezicht door de presidenten van de gerechten en artikel 117, derde lid, Gw regelt schorsing en ontslag door de Hoge Raad). De andere staatsmachten hebben ‘achteraf’ weinig harde controlebevoegdheden jegens (leden van) de rechtsprekende macht. Toch kunnen zij op meer indirecte wijze feitelijk grote controle uitoefenen op de rechtsprekende macht. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan het al dan niet ‘bevorderen’ van rechters, het treffen van financiële maatregelen, of het toewijzen van een andere zittingsplaats (‘wegpromoveren’).3 De rechtsprekende macht kan zelf niet afdwingen dat rechterlijke vonnissen ook daadwerkelijk ten uitvoer worden gelegd.4 Een recent voorbeeld is de weigering om een in Nederland gesloten homohuwelijk op Aruba in te schrijven in het bevolkingsregister zelfs nadat een beschikking van de Hoge Raad daartoe verplichtte.5 In dat opzicht blijft de rechtsprekende macht feitelijk één van de zwakste machten in een staat.6