11.4.1.3 De beperkte toegankelijkheid van het centraal aandeelhoudersregister

Zoals beschreven wordt de instelling van een centraal aandeelhoudersregister voorgesteld teneinde de transparantie in het Nederlandse rechtsverkeer te vergroten en daarmee misbruik van BV’s te voorkomen.1 De bestrijding van misbruik van BV’s is voor verschillende actoren van belang, omdat misbruik van BV’s leidt tot een inbreuk op de integriteit en de veiligheid van het handelsverkeer.2

Hoewel het vanuit het oogpunt van de bestrijding van misbruik van BV’s wellicht de voorkeur zou genieten om het centraal aandeelhoudersregister openbaar toegankelijk te maken,3 is door de minister voorgesteld het register beperkt toegankelijk te maken voor met name overheidsdiensten in het kader van controle, toezicht en handhaving. De Dienst Justis, het Bureau Bibob, FIU-Nederland, de Belastingdienst, bijzondere opsporingsdiensten, veiligheids- en inlichtingendiensten, de politie, het OM, de notaris en de vennootschap zelf zullen toegang verkrijgen tot het centraal aandeelhoudersregister.4 Voor deze beperkte toegang is gekozen met het oog op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer; vanuit privacyoverwegingen dus.5 Bovendien kan een openbare toegankelijkheid van het centraal aandeelhoudersregister ertoe leiden dat vennootschappen moeilijk mede-investeerders kunnen aantrekken, omdat zij juist prijs stellen op anonimiteit. Het moge zo zijn dat de beperkte toegang tot het centraal aandeelhoudersregister – vanuit privacyperspectief bezien en mogelijk ook vanuit investeerderperspectief gezien – verklaarbaar is, maar het gevolg hiervan is dat een belangrijke groep gedupeerden van misbruik van BV’s (de ondernemers in het midden- en kleinbedrijf en de consumenten) de toegang tot het centraal aandeelhoudersregister wordt onthouden. Uiteraard profiteert het bedrijfsleven er (indirect) van wanneer misbruik van BV’s wordt tegengegaan door de instelling van het beperkt toegankelijk centraal aandeelhoudersregister. Ik kan mij voorstellen dat het voor ondernemers in het midden- en kleinbedrijf wenselijk is om inzicht te verkrijgen in de aandeelhoudersconstructie van een BV, voordat zij met een BV in zee gaan. Voor het gros van de consumenten is overigens het leed al geschied wanneer de notaris pas bij een aandelenoverdracht achter een misbruiksconstructie komt. Wanneer ondernemers in het midden- en kleinbedrijf en consumenten toegang hebben tot het centraal aandeelhoudersregister, hebben zij de mogelijkheid om onderzoek te doen naar de aandeelhoudersconstructie binnen de BV en kunnen zij mogelijk zelf voorkomen dat zij slachtoffer worden van misbruik van BV’s. Ook de Tweede Kamerleden Groot en Recourt zijn van mening dat het – in het kader van het voorkomen van misbruik van BV’s – de voorkeur zou genieten het centraal aandeelhoudersregister openbaar toegankelijk te maken.6 De minister lijkt zelf ook in te zien dat – vanuit de positie van het bedrijfsleven bezien – vragen gesteld kunnen worden bij de beperkte toegankelijkheid van het centraal aandeelhoudersregister: ‘In samenspraak met MKB zal bezien worden hoe het bedrijfsleven met publiek-private samenwerking geholpen kan worden met toegangtot informatie uit het centraal aandeelhoudersregister, zonder afbreuk te doenaan het besloten karakter.’7 Het is mij niet duidelijk hoe bewerkstelligd kan worden dat het bedrijfsleven toegang kan verkrijgen tot informatie uit het centraal aandeelhoudersregister, zonder daadwerkelijk toegang tot het centraal aandeelhoudersregister te krijgen.

Bovendien zou een openbare toegankelijk aandeelhoudersregister – in tegenstelling tot de door de minister voorgestelde beperkte toegankelijkheid – beter aansluiten op de gedachte dat het centraal aandeelhoudersregister min of meer gezien kan worden als alternatief voor de eerder genoemde ‘UBO-kenplicht’.8

Een andere kanttekening die kan worden geplaatst bij de beperkte toegankelijkheid van het centraal aandeelhoudersregister ziet op de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (hierna: Wwft) en de daaruit voortvloeiende verplichtingen. Sinds 1 juni 2003 zijn de Wet identificatie bij dienstverlening (Wid) en de Wet Melding Ongebruikelijke Transacties (Wet MOT) van toepassing op diverse beroepsgroepen. Op 1 augustus 2008 zijn deze wetten vervangen door de Wwft. De Wwft bevat voor de meeste onder de reikwijdte vallende instellingen zowel de verplichting tot het doen van cliëntenonderzoek (artikel 3 jo. 8 Wwft) als de verplichting een (voorgenomen) ongebruikelijke transactie te melden (artikel 16 Wwft).9 Deze verplichtingen gelden niet voor alle beroepsmatige activiteiten, maar hebben betrekking op specifiek omschreven diensten (artikel 1 Wwft). Zo is de Wwft op het notariaat en de advocatuur van toepassing, voor zover advies wordt gegeven of bijstand wordt verleend bij:

Op de makelaardij is de Wwft van toepassing voor zover de makelaar bemiddelt bij het tot stand brengen en het sluiten van overeenkomsten inzake onroerende zaken en rechten waaraan onroerende zaken zijn onderworpen. De Wwft is van toepassing op belastingadviseurs ten aanzien van beroepsmatige activiteiten, behalve eenvoudige IB-aangiften en aangiften in het kader van de Successiewet 1956.

Het verplicht te verrichten cliëntenonderzoek dient de instelling in staat te stellen om enerzijds de cliënt en anderzijds de uiteindelijke belanghebbende van de cliënt te identificeren en diens identiteit te verifiëren. Indien de cliënt een rechtspersoon is, dient de instelling tevens op risico gebaseerde en adequate maatregelen te nemen teneinde inzicht te verkrijgen in de eigendoms- en zeggenschapsstructuur van de rechtspersoon.10 In artikel 1 lid 1 sub f Wwft is vastgelegd wie de uiteindelijke belanghebbende (oftewel ‘Ultimate Beneficial Owner’ of UBO) is. In geval de cliënt een BV is, zal de uiteindelijk belanghebbende ervan de natuurlijk persoon zijn die 1) ofwel een belang van meer dan 25% houdt in het kapitaal van de BV, 2) ofwel meer dan 25% van de stemrechten kan uitoefenen in de algemene vergadering van de BV ofwel 3) feitelijk de zeggenschap kan uitoefenen in de BV. In de praktijk zal de UBO van een BV dus veelal een aandeelhouder zijn.

Diverse instellingen verrichten activiteiten waarbij op grond van de Wwft een cliëntenonderzoek uitgevoerd moet worden. De activiteiten zijn vaak niet ‘instelling- specifiek’. Met andere woorden: verschillende instellingen kunnen soortgelijke of aanverwante diensten verlenen. Voor de notaris zal het verrichten van een dergelijk onderzoek na invoering van het centraal aandeelhoudersregister in grote mate worden vergemakkelijkt. Door het simpelweg raadplegen van genoemd register verkrijgt de notaris toegang tot de meest relevante aandeelhoudersgegevens. Ondanks dat andere Wwft-instellingen een soortgelijk cliëntenonderzoek moeten uitvoeren als een notaris, is de minister niet voornemens om ook hen toegang tot het centraal aandeelhoudersregister te verlenen.

Alle overige Wwft-instellingen zullen het moeten doen met minder geschikte middelen, zoals het gebrekkige aandeelhoudersregister van artikel 2:194 BW, het ontoereikende handelsregister, het bevragen van derden en het raadplegen van het internet.11

De vraag rijst of de Nederlandse overheid daarmee materieel wel voldoende handvaten biedt voor een adequate uitvoering en naleving van de Wwft. Als de Nederlandse overheid van mening is dat de uit de Wwft voortvloeiende verplichtingen ook adequaat kunnen worden uitgevoerd zonder toegang tot het centraal aandeelhoudersregister, dringt de vraag zich op wat de toegevoegde waarde van dat register is. Samen met Vlaanderen ga ik ervan uit dat – zeker wanneer de eerder genoemde ‘UBO-kenplicht’ niet wordt doorgevoerd – het voorgestelde register van toegevoegde waarde is voor de transparantie van het Nederlandse rechtsverkeer. Onzes inziens is er echter geen legitieme reden om met betrekking tot Wwft-instellingen de toegang tot het register te beperken tot uitsluitend het notariaat. Waarom wordt bijvoorbeeld aan advocaten – die soms dezelfde diensten verrichten (men denke aan de overdracht van aandelen) – de toegang tot het register onthouden? Beide beroepsgroepen hebben dezelfde Wwft-verplichtingen. Net als het notariaat, is ook de advocatuur als beroepsgroep onderworpen aan een wettelijke geheimhoudingsplicht. Als gevolg daarvan bestaat er naar onze mening geen gegronde reden om de advocatuur de toegang te onthouden vanwege de door de minister geopperde privacy-overwegingen. Hetzelfde geldt mijns inziens ook voor accountants. Vlaanderen en ik bevelen dan ook aan het centraal aandeelhoudersregister ook toegankelijk te maken voor Wwft-instellingen die zijn onderworpen aan een wettelijke geheimhoudingsplicht.12 Onze aanbeveling is overigens ook overgenomen door Tweede Kamerleden Gesthuizen en Merkies.13