3.2.7 Beschouwing en analyse van de rechtsontwikkeling anno 1945

Het beeld dat de wetgever begin 20^e eeuw had van de toenmalige verhoging was niet erg consistent. In feite was het een bestuursrechtelijk geregelde sanctie die de facto functioneerde als een strafmaatregel (hetgeen in ieder geval ten aanzien van de preventieve werking ook uitdrukkelijk werd beoogd).1 Om het strafrecht met al zijn waarborgen en bewijsproblemen te omzeilen, werd de legitimatie van de sanctie echter mede gezocht in de schadevergoedingsgedachte, die was gestoeld op het vermoeden dat een in enig jaar te weinig betaald belastingbedrag geen toeval kan zijn. Deze disbalans tussen instrument (vorm) en doelstelling (inhoud) levert moeilijkheden op. Een strafmaatregel waarbij de strafmaat gestandaardiseerd is en verwijtbaarheid geen rol speelt, is geen echte strafmaatregel. Een schadevergoedingsmaatregel die geen duidelijke relatie heeft met de werkelijke omvang van de schade, werkt uit als een straf. Verder zijn disculpatiegronden bij een regeling die beoogt om geleden schade te vergoeden niet logisch. Van der Poel verzuchtte in dit kader in 1942: ‘Men weet met het instituut administratieve boete, dat men wegens zijn practische bruikbaarheid niet gaarne zou willen missen, in het door de codificatie vastgelegd systeem eigenlijk geen raad.’2

De Commissie Van den Dries3 had in haar verslag uit 1936 over het vraagstuk van de karakterisering van de fiscale sanctie enkele richtlijnen geformuleerd, die op het volgende neerkwamen. Wanneer als strafmaatregel gevangenisstraf, hechtenis of verbeurdverklaring van goederen noodzakelijk werd geacht, moest het strafrecht worden gehanteerd (inclusief strafoplegging door de strafrechter). Datzelfde gold wanneer de opsporingsbevoegdheden en machtsmiddelen uit het Wetboek van Strafvordering wenselijk zouden zijn. Voor andere overtredingen was het administratieve recht de aangewezen weg, waarbij de boete kon bestaan uit een betrekkelijk laag vast bedrag of een betrekkelijk matige, percentsgewijze verhoging. Het ging bij deze andere overtredingen dan om gevallen waarin het (bewijs van het) feit van de overtreding zelf tot weinig geschillen aanleiding zou geven, terwijl de schuldvraag (de mate van verwijtbaarheid) niet van groot belang zou zijn. Voor dergelijke overtredingen verdiende volgens de commissie de administratieve boete de voorkeur, vooral met het oog op een vlotte, efficiënte afwikkeling buiten het strafrechtelijke traject.4 Door de ogen van nu lijken de opmerkingen van de commissie over de irrelevantie van het verwijtbaarheidsvraagstuk allerminst realistisch. De wetgever was er echter nog niet klaar voor om vast te leggen dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de mate van verwijtbaarheid.5 In de literatuur was daarentegen al vroeg steun te vinden voor een systeem waarin de inspecteur meteen het individueel toegemeten boetebedrag zou vaststellen, dat was afgestemd op de ernst van het feit.6

De literatuur was ook in bredere zin wat verder dan de rechtspraktijk voor wat betreft het (straf)karakter van de fiscale bestuursrechtelijke sancties. Zo merkte Van der Poel in 1942 op dat ook bij dergelijke sancties niet moest worden gestraft als er bewijs van ‘afwezigheid van schuld’ was.7 In zijn opvatting waren deze sancties wel degelijk ‘strafrecht’, in die zin dat het maatregelen waren die in wezen (althans ten dele) een straf behelsden. Hij gebruikte hiervoor de term ‘bestuursstrafrecht’.8 Deze term dekt naar mijn mening de lading: het fiscale boeterecht is naar zijn vorm immers een (bijzonder) onderdeel van het bestuursrecht (formeelrechtelijk), maar het is in wezen strafrechtelijk van aard (materieelrechtelijk).