3.3.1 Ambtelijke bijstand en fractieondersteuning

‘Om daadwerkelijk van zijn rechten gebruik te kunnen maken en zijn verantwoordelijkheden te kunnen waarmaken, moet de raad aanspraak kunnen maken op adequate ambtelijke ondersteuning. Daarbij kan worden gedacht aan een raadsgriffie, een eigen ambtelijke organisatie die uitsluitend de raad terzijde staat onder leiding van een griffier. (...) Lang niet in alle gevallen is dit een reële mogelijkheid. Bovendien kan ook indien een raadsgriffie aanwezig is, behoefte bestaan aan de mogelijkheid een beroep te doen op gemeenteambtenaren die betrokken zijn bij collegevoorstellen, zoals ook Tweede-Kamerleden voor het opstellen van amendementen een beroep kunnen doen op departementsambtenaren.

Omdat verschillende rechten zoals het recht van initiatief en het recht van amendement, maar ook bijvoorbeeld het hierna nog te bespreken vragenrecht, aan individuele raadsleden worden toegekend, is het van belang dat in het wetsvoorstel wordt vastgelegd dat ook het individuele lid recht heeft op ambtelijke bijstand. Dit is gebeurd in het voorgestelde artikel 33. Het is aan de raad dit recht bij verordening verder uit te werken.’1

‘De Staatscommissie heeft in haar rapport betrekkelijk weinig aandacht besteed aan de positie van de ambtelijke organisatie in een op meer dualistische leest geschoeid gemeentebestuur. De meeste aandacht krijgt nog de verhouding van de secretaris ten opzichte van de raad respectievelijk het college. De positie van de secretaris wordt namelijk direct geraakt door de bewuste vergroting van de afstand tussen raad en college en de daarmee samenhangende versterking van de controlerende en volksvertegenwoordigende taak van het eerstgenoemde orgaan. Deze op zich juiste analyse van de Staatscommissie doet niet af aan de verwachting dat als gevolg van de concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college in combinatie met de grotere afstand tussen college en raad, een krachtiger politieke aansturing van de ambtelijke organisatie door het college mogelijk wordt. Een dergelijke ontwikkeling dient positief te worden beoordeeld. Hoewel de praktijk van het lokaal bestuur met zich brengt dat veel zaken op ambtelijk niveau dienen te worden afgedaan, acht ik het wenselijk dat de politieke regie over met name de beleidsontwikkeling opnieuw inhoud krijgt.’2

‘de positie van de secretaris in een door meer afstand gekenmerkte verhouding raad – college is het meest in het oog springende aandachtspunt als het gaat om het inventariseren van de gevolgen van dualisering van het gemeentebestuur voor de ambtelijke organisatie. Nu al wordt het niet altijd als gemakkelijk ervaren dat de secretaris wordt geacht zowel de raad als het college bij te staan (de zg. ‘spagaat’). In een gedualiseerd bestel waarin de raad zich onafhankelijker ten opzichte van het college zal opstellen, zal deze toch al lastige positie van de secretaris nog lastiger worden. Daarbij zijn overigens niet alleen de zuiverheid van zijn positie en de effectiviteit van zijn functioneren in het geding, maar ook de mate waarin hij – gegeven een dergelijke constellatie – kan bijdragen aan een goede ondersteuning van de raad. Aangenomen mag namelijk worden dat in gedualiseerde verhoudingen de secretaris zich, indien de belangen van de raad (of een deel van de raad, bijvoorbeeld de oppositie) en college conflicteren, nog meer dan nu al vaak het geval is, zal opstellen als eerste dienaar van het college.’3

‘Daar waar de dubbelrol in het huidige systeem theoretisch kan worden gerechtvaardigd door het feit dat de raad – althans in formeel opzicht – het algemeen bestuur van de gemeente is, komt deze legitimatie in het nieuwe stelsel te vervallen.’4

‘Strikt dogmatisch geredeneerd zou het in dat licht noodzakelijk zijn om voor alle gemeenten dwingend een eigen raadsgriffier voor te schrijven. Omdat de omvang van de ambtelijke organisatie van veel gemeenten beperkt is, is een dergelijke constructie echter niet overal reëel. Een meer pragmatische aanpak is daarom geboden, waarbij de gemeenten de ruimte krijgen om naar eigen inzicht en behoefte maatwerk te leveren. Dit betekent dat de raadsgriffier een facultatieve figuur wordt. Indien de raad echter besluit een raadsgriffier te benoemen, heeft dat consequenties voor de positie van de secretaris.’5

‘Van een andere orde is de ambtelijke ondersteuning van de raad. In de praktijk is het overigens maar zelden de raad die een beroep doet op ambtelijke ondersteuning, maar meestal een raadsfractie of een individueel raadslid. Veelal betreft het eenvoudige verzoeken om feitelijke informatie. In de meeste gemeenten worden dergelijke verzoeken direct, dus zonder tussenkomst van de secretaris, gericht aan de behandelende ambtenaar. Deze zal ofwel zelfstandig antwoorden, ofwel – indien het om een politiek gevoelige zaak gaat – eerst toestemming aan de secretaris vragen. De laatste op zijn beurt neemt vervolgens zelfstandig een beslissing over het verstrekken van de informatie. Tot slot stelt de secretaris hiervan het college (in de praktijk wellicht de portefeuillehouder) in kennis. Het is echter ook denkbaar dat hij voordat hij een besluit neemt, overlegt met het college of de betrokken portefeuillehouder. Denkbaar is het dan ook dat deze consultatie ertoe leidt dat de gevraagde informatie niet of slechts gedeeltelijk wordt verstrekt.’6

‘Doel van de dualiseringsoperatie was onder meer een versterking van de controlerende positie van de raad. Met het oog daarop werd een aantal inlichtingenrechten in de wet opgenomen, die daarin voorheen ontbraken. Zo werd de klassieke bepaling over de inlichtingenplicht van college en burgemeester (resp. Artikel 169 en 180 Gemeentewet) uitgebreid met een artikel waarin het inlichtingenrecht was geregeld, onderscheiden naar vragenrecht en interpellatierecht (artikel 155 Gemeentewet). Daarnaast werd de passieve inlichtingenplicht aangevuld met een actieve inlichtingenplicht, de verplichting om uit eigen beweging voor de raad relevante informatie aan de raad mee te delen.’9

‘De raad heeft verschillende taken; in het gedualiseerde bestel heeft de raad kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken. Wanneer naar de bevoegdheden van de raad ter uitoefening van zijn taken wordt gekeken, valt naast de controlerende bevoegdheden te wijzen op de verordenende bevoegdheid, de algemene bestuursbevoegdheid en de budgettaire bevoegdheid van de raad. Het scala aan taken en bevoegdheden maakt duidelijk dat alle informatie waarover het college beschikt, wel op de een of andere wijze onder het criterium “nodig voor de uitoefening van zijn taak” zou kunnen worden gevat en dus actief zou moeten worden verstrekt. Dat kan niet de bedoeling zijn. Het criterium mist dan ook voldoende scherpte om de actieve inlichtingenplicht helder af te bakenen.’11

‘De controlefunctie van het algemeen vertegenwoordigend orgaan, i.c de raad, staat of valt met de kwaliteit van de informatie waarover zij beschikt. Daarvoor is het vertegenwoordigend orgaan echter afhankelijk, zij het niet volledig, van de informatievoorziening door het college. Het vastleggen van de actieve informatieplicht betekent dat het college de raad in de positie moet brengen om zijn controlerende taak uit te oefenen en zich nooit kan beroepen op de omstandigheid dat de raad bepaalde informatie niet heeft gevraagd. Het schenden van deze zorgplicht kan derhalve (terecht) grote politieke consequenties hebben. Uit het voorgaande volgt dat het in eerste instantie aan het college is om de raad op een zodanige wijze te informeren dat de raad zich een goed oordeel kan vormen over het door het college voorgenomen of gevoerde bestuur. Het college moet de raad de informatie verstrekken die “de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft”. Er staat uitdrukkelijk niet “die de raad nodig acht”. Het college moet een goede taakvervulling door de raad dus als uitgangspunt hanteren bij de informatieverstrekking. Heeft de raad moeite met de wijze waarop het college aan zijn informatieplicht voldoet, dan zal de raad het college daarop moeten aanspreken om werkwijzen en procedures te bewerkstelligen die aan zijn wensen en behoeften tegemoet komen.’12

‘Enerzijds moet hij de beschikking hebben over de nodige op deze functies toegesneden bevoegdheden, anderzijds dienen ook bepaalde meer materiële faciliteiten aanwezig te zijn. Daarbij gaat het onder andere om adequate ondersteuning. Voor een deel betreft het hier de reguliere fractie-assistentie, waarvoor tal van gemeenten eigen regelingen hebben getroffen. Er is geen aanleiding om ten aanzien van deze voorziening regels in de Gemeentewet op te nemen. De huidige veelvormige praktijk laat namelijk zien dat er een grote behoefte aan maatwerk is. Bovendien zijn raadsfracties als zodanig, en daarmee ook fractie-ondersteuning, niet in de Gemeentewet of in enige andere wet geregeld.’13