Einde inhoudsopgave
25 jaar Awb in eenheid en verscheidenheid 2019/16.2.2
16.2.2 Discussies in de boezem van de Cie. Scheltema en nadere gedachtenvorming
prof. mr. H. Bröring, datum 01-12-2018
- Datum
01-12-2018
- Auteur
prof. mr. H. Bröring
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Voor het begrip beleidsregels wordt in de notitie voortgeborduurd op het proefschrift van Van Kreveld en het Eindrapport van de Commissie Wetgevingsvraagstukken, Orde in de regelgeving, Den Haag: Staatsuitgeverij 1986.
Voorgesteld werd ten voordele van de belanghebbende af te wijken als daartoe concrete aanleiding bestaat en alleen in geval van onvoorziene omstandigheden en onder aanbieding van nadeelcompensatie ten nadele af te wijken.
Verslag van de vergadering van de Cie. Scheltema van 11 mei 1987.
HR 16 mei 1986, ECLI:NL:PHR:1986:AC9354, AB 1986/574, m.nt. Van Buuren, NJ 1987/251, m.nt. Scheltema.
Zo o.a. de minister van Justitie, in zijn commentaar van 10 april 1992, p. 1 en 23.
Advies Studiekring Administratieve Rechtspraak van de NVvR inzake Voorontwerp Algemene wet bestuursrecht, derde tranche, 21 mei 1992, p. 9-10 (idem, mede ter voorbereiding van dat advies, het advies van de voorzitter van het CBB van 12 maart 1992).
O.a. de Raad voor het Binnenlands Bestuur, Advies over het voorontwerp van de derde tranche Algemene Wet Bestuursrecht, mei 1992, p. 17: waarom bijv. niet ook naar een interne nota verwijzen?
De Raad van State stelde voor het element bijzondere omstandigheden te schrappen en de eventuele afwijking enkel te laten afhangen van het evenredigheidsbeginsel. Zie verder mijn noot onder ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, AB 2016/447.
Raad van Advies voor de ruimtelijke ordening, Advies over de juridische status van beleidsregels, april 1992, p. 7.
In art. 4.4.1 voorontwerp ontbrak vergeleken met het huidige art. 4:81 de bevoegdheid voor de delegans om beleidsregels vast te stellen (eerste lid) en hetgeen tegenwoordig in het tweede lid is geregeld (eis van wettelijke bevoegdheidsgrondslag waar het eerste lid niet van toepassing is). Het huidige art. 4:82 is conform art. 4.4.3 voorontwerp. De artikelen 4.4.4 en 4.4.5 voorontwerp hebben ten opzichte van de huidige artikelen 4:83 en 4:84 alleen redactionele wijzigingen ondergaan.
Deze bepaling luidde: ‘Indien een bestuursorgaan bij het gebruik van een bevoegdheid tot het nemen van besluiten of het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen een vaste gedragslijn volgt ter zake van het afwegen van belangen, het vaststellen van feiten of het uitleggen van wettelijke voorschriften, wordt deze in een beleidsregel neergelegd, tenzij redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat.’ In zijn commentaar van 10 april 1992, p. 1 en 24, bestempelde de minister van Justitie dit voorschrift als ‘onaanvaardbaar’. Met de formulering van art. 4.4.2 voorontwerp wordt overigens bevestigd dat beleidsregels volgens de Cie. Scheltema ook betrekking konden hebben op het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen.
Wat stond de Cie. Scheltema bij de Awb-regeling van beleidsregels voor ogen? In een eerste (discussie)notitie voor deze commissie over beleidsregels – het is dan voorjaar 1987 – wordt geconstateerd dat blijkens de rechtsontwikkeling het verschil met wettelijke voorschriften afneemt. Tegen deze achtergrond wordt in de notitie uitgegaan van de wenselijkheid om onnodige verschillen met wettelijke voorschriften te voorkomen.1 Zouden de normen van hoofdstuk 3 voor de besluitvorming in het algemeen daarom niet ook voor wettelijke voorschriften moeten gelden? Aangetekend werd dat voor beleidsregels wellicht – en daarom mogelijk ook voor wettelijke voorschriften – extra voorbereidingseisen zouden moeten worden gesteld, met name waar het gaat om de hoorplicht. Verder werd de vraag aangesneden of ook wettelijke voorschriften van een inherente afwijkingsbevoegdheid vergezeld zouden moeten gaan. Daarbij werd vastgesteld dat een adequate redactie van de afwijkingsbevoegdheid of -plicht lastig is.2
Bovenstaande opmerkingen, en in het bijzonder het uitgangspunt dat nodeloze verschillen tussen beleidsregels en wettelijke voorschriften moeten worden voorkomen,3 werden door de Cie. Scheltema gedeeld.4 Opvallend is verder haar voorkeur voor ‘een sterkere concreet geformuleerde binding aan de beleidsregel maar dit in combinatie met een stimulans om beleidsregels op te stellen.’ Bij dit laatste werd, naast een beleidsregelplicht in geval van een vaste gedragslijn, gedacht aan de bepaling dat ter motivering van een beschikking alleen naar een vaste gedragslijn mag worden verwezen wanneer deze in een beleidsregel is neergelegd. Opvallend is bovendien de (positieve) correlatie die werd gesignaleerd tussen de mate van zorgvuldigheid van de voorbereiding van beleidsregels en de mate van gebondenheid aan deze regels. Wanneer voor beschikkingen die op beleidsregels zijn gebaseerd geen hoorplicht geldt, zou daarom bij de voorbereiding van die beleidsregels een hoorplicht op zijn plaats kunnen zijn (‘beginsel van communicerende vaten’).
Voorts werd uitdrukkelijk opgemerkt dat beleidsregels naast publiekrechtelijke rechtshandelingen en feitelijke handelingen ook betrekking kunnen hebben op privaatrechtelijke rechtshandelingen. Bovendien werd benadrukt dat een wettelijke regeling van beleidsregels aan ‘informele beleidsregels’ zoals interne regels (instructies) of impliciete regels (vaste gedragslijnen) niet alle juridische betekenis kan ontnemen.
Als bekend, is er vervolgens een voorontwerp gekomen waarop kritiek is geleverd op het punt van:
de definitiebepaling en de drieslag belangenafweging, feitenvaststelling of wetsuitleg; 5
de verhouding tot wetsinterpreterende regels;6
de verplichting om in geval van een vaste gedragslijn een beleidsregel vast te stellen;
de motiveringsbepaling over vaste gedragslijn en beleidsregel;7
de verhouding tot plannen;
de inherente afwijkingsbevoegdheid.
Met het oog op het laatste punt, dat van diverse kanten onduidelijk en weerbarstig werd gevonden,8 werd gepleit voor ‘differentiatie […] in de mate, waarin van beleidsregels kan worden afgeweken.’9
Eveneens is bekend dat de wettekst ondanks deze kritiek grotendeels gelijk is aan het voorontwerp:10 alleen artikel 4.4.2 voorontwerp, over de beleidsregelplicht in geval van een vaste gedragslijn, heeft het niet tot wet gebracht.11