8.2 Gaswinning in Groningen

Sinds de zwaardere aardbevingen is veel aandacht gekomen in media en onderzoek voor de (gevolgen van de) gaswinning in Groningen. In deze paragraaf geef ik een beknopte geschiedenis van de gebeurtenissen in de casus, met een nadruk op de schade en schadeafhandeling.1 Ter afsluiting geef ik in figuur 8.2 de belangrijkste ontwikkelingen in de casus weer als tijdlijn, en presenteer ik in figuur 8.3 een kaart waarin de locatie van het Groningengasveld en de seismische risico’s voor het omliggende gebied worden weergegeven.

In 1959 ontdekte de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), een joint venture van Shell en ExxonMobil, bij Slochteren het Groningengasveld. De Staat wilde bij zowel winning als afzet van het gas betrokken zijn en verleende in 1963 een eeuwigdurende concessie aan NAM.2 In die concessie werd opgenomen dat de winning zou plaatsvinden via een Maatschap opgericht via de Minister van Economische Zaken goedgekeurde Overeenkomst van Samenwerking tussen NAM en staatsbedrijf Staatsmijnen (later EBN), en de afzet via de nieuwe NV Nederlandse Gasunie, met de Shell, Exxon, Staatsmijnen en de Staat als aandeelhouders. Zo werd het zogenaamde ‘gasgebouw’ gecreëerd.3

De gasbubbel bleek de grootste van Europa en leverde Nederland en NAM enorme rijkdommen op. De Groningers waren voornamelijk trots op de bijdrage die hun provincie aan het succes van Nederland kon leveren, en ervaarden (beperkte) voordelen via werkgelegenheid, lokale donaties van NAM en pachtovereenkomsten voor de boorinstallaties.4 Vanwege de oliecrisis besloot het Rijk in 1974 het zogenaamde kleineveldenbeleid te gaan volgen: in principe eerst de kleine velden leeg, Groningen vormde een ‘balans’.5

Deskundigen namen aan dat door de gaswinning bodemdaling zou optreden, als (simpel gezegd) een gedeelte van de aardlaag langzaam en gelijkmatig werd weggepompt.6 Volgens de Mijnwet (en diens opvolger de Mijnbouwwet) en art. 6:177 BW is de exploitant, de concessiehouder, aansprakelijk voor schade die optreedt naar aanleiding van de gaswinning.7 In 1983 werd daarom de Commissie Bodemdaling opgericht, zodat met geld van NAM schade van bodemdaling kon worden vergoed.8

Hoewel de eerste getuigenverslagen over aardbevingen in Noordoost-Groningen uit 1976 stamden, vond de eerste geregistreerde aardbeving van 2,7 op de schaal van Richter (SvR) plaats in 1986 rond Assen.9 Volgens onderzoek van NAM konden aardbevingen geen gevolg zijn van de gaswinning: alleen bodemdaling kon met de exploitatie in verband worden gebracht.10 Een select aantal deskundigen, waaronder meest prominent Meent van der Sluis, bracht de aardbeving wel in verband met de gaswinning.11 Het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) begon een netwerk van ondergrondse seismometers te plaatsen rondom Assen.12

Na deze eerste geregistreerde beving werd tegenstrijdig onderzoek gepubliceerd over de oorzaak van de trillingen. Rapporten vanuit NAM en TU Delft leken verband met de gaswinning uit te sluiten, terwijl onafhankelijke geologen dit tegenspraken.13 In 1993 rapporteerde de door minister van EZ ingestelde Begeleidingscommissie Onderzoek Aardbevingen dat niet alleen bodemdaling, maar ook bodembeweging met een intensiteit van maximaal 3,3 op de SvR te verwachten was rond het Groningenveld. Hoewel kennis over de ondergrond ontbrak, verwachtte zij dat schade aan gebouwen gering zou blijven.14 NAM erkende het verband in 1995 in een brochure,15 en maakte in 1997 bekend schade te zullen gaan vergoeden, maar hield vol dat causaliteit niet vaststond.16 Twee zwaardere bevingen rond Roswinkel vormden aanleiding voor onderzoekers van het KNMI om het maximale risico bij te stellen naar 3,8 op de SvR.17 De aardbevingen leidden tevens tot de instelling van de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) in 2000.18 De commissie had als taak de minister te adviseren en gedupeerden van bodembeweging te informeren over schadeclaims en kreeg later ook de taak van contra-expertise.19

In 2002 werd een nieuwe Mijnbouwwet ingevoerd ter opvolging van de nog uit 1810 stammende voorganger.20 De concessie van NAM kon in de nieuwe Mijnbouwwet gelezen worden als een vergunning, waarvoor vanaf inwerkingtreding winningsplannen moesten worden ingediend en vervolgens goedgekeurd door de minister van EZ. Dat plan moest onder meer een analyse bevatten van de risico’s van de mijnbouwactiviteiten. NAM leverde eind 2003 haar eerste winningsplan in en dit werd na een aanvullende risicoanalyse goedgekeurd door de minister. In een nieuwe publieksbrochure gaf NAM aan dat geringe schade aan gebouwen kon optreden en hoe bewoners dit konden verhalen, met de mogelijkheid om de Tcbb in te schakelen.21 Een beving van 3,5 op de SvR, de zwaarste tot dan toe, in Westeremden/Middelstum leidde in 2006 tot ongerustheid bij de bevolking. Groningers maakten zich in toenemende mate zorgen over de (langdurige) effecten van de bevingen en in hoeverre de berekeningen over de maximale risico’s stand konden houden.22

Op 16 augustus 2012 vond de zwaarste aardbeving tot op heden plaats in Huizinge. De beving had een intensiteit van 3,6 op de SvR en duurde langer dan voorgaande bevingen. Bewoners gingen de straat op en lokale media deden tot diep in de nacht verslag; de stemming was omgeslagen, er was veel schade ontstaan, en bewoners maakten zich veel meer zorgen dan eerst.23 Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM of Staatstoezicht), NAM en het KNMI voerden onderzoeken uit. De in november aangetreden nieuwe minister van EZ Kamp voerde het eerste Tweede Kamerdebat over de kwestie in januari 2013, toen deze onderzoeken gereed waren. Het Staatstoezicht raadde aan om de gaswinning uit het Groningenveld ‘zo snel mogelijk en zo veel als mogelijk en realistisch is, terug te brengen’24 en adviseerde ‘snelle besluitvorming’25 omdat zij het risico inmiddels als ‘hoog’ classificeerde en aardbevingen tussen 4 en 5 op de SvR niet uitsloot. De minister gaf aan te overleggen met NAM en maatregelen te nemen om schade af te handelen en in de toekomst te voorkomen, maar dat conclusies van de onderzoeken tegenstrijdig waren en meer kennis benodigd was ten behoeve van besluitvorming over het nieuwe winningsplan, dat eind 2013 moest worden ingediend.26

Ondertussen namen volksvertegenwoordigers een aantal maatregelen. Zo werd in april de Onafhankelijke Raadsman, een soort ombudsman, naar aanleiding van een Tweede Kamermotie27 in het leven geroepen om een plek te bieden ‘waar bewoners terecht kunnen met vragen en zorgen over de gaswinning en daardoor ontstane schade.’ Een maand later stelde de Provincie Groningen een onderzoekscommissie in omdat zij van mening was dat de onderzoeken namens EZ en NAM onvoldoende aandacht hadden voor het toekomstperspectief van de regio.28 Deze Commissie Duurzame Toekomst Noord-Oost Groningen (ook wel commissie-Meijer) adviseerde drie programmalijnen in te stellen, waar maatregelen onder vallen als het aardbevingsbestendig maken van gebouwen, verbeteringen voor de schadeafhandeling, en plannen om de woningmarkt en leefomgeving te verbeteren.29 Daarnaast stelde de Commissie een Dialoogtafel met onafhankelijke voorzitter voor, waar betrokken partijen aan gezamenlijke adviezen konden werken.30 Eind januari 2014 presenteerden kwartiermakers Wallage en Van Geel hun plan.31

Diezelfde maand sloten Rijksoverheid, provincie en negen gemeenten het bestuurlijk akkoord Vertrouwen op herstel en herstel van vertrouwen.32 In het akkoord werd vastgesteld dat een grootschalige versterkings- en schadeafhandelingsoperatie – door NAM geraamd op € 750 miljoen – zou beginnen. De schadeafhandeling zou op afstand komen van NAM via een ‘professionele uitvoeringsorganisatie.’33 Hiernaast kwam een onafhankelijk fonds voor ‘speciale situaties’.34 Woningeigenaren binnen het gebied kregen een ‘waardeverhogend pakket’ gericht op duurzaamheid.35 Er moest worden gewerkt aan een leefbaarheidsplan, waarvan de contouren reeds door de commissie-Meijer waren geschetst, en aan stimulering van de regionale economie via een Economic Board; NAM en de regio zouden gezamenlijk voor deze initiatieven betalen.36 Het akkoord creëerde een belangrijke rol voor de Dialoogtafel, waar partijen met elkaar op een ‘gelijk speelveld’ zouden kunnen overleggen over de te nemen maatregelen: een ‘permanente dialoog.’37

De NAM werkte aan de professionele organisatie voor schadeafhandeling en versterking. In augustus 2014 publiceerde zij een schadeprotocol38 en in oktober sloot zij een contract met het nieuwe Centrum Veilig Wonen (CVW), een B.V. met als aandeelhouders Arcadis en CED.39 Het CVW ging van start in 2015.

Ondertussen hielden partijen zich bezig met het nieuwe winningsplan. NAM diende in december 2013 een plan in voor drie jaar, en SodM adviseerde de minister hier niet mee in te stemmen vanwege onvoldoende risicomaatregelen.40 Het kabinet stemde echter in het voorjaar van 2014 alsnog in met het plan, onder voorwaarde dat de productie bij Loppersum, het meest kwetsbare gebied, sterk werd teruggebracht en maatregelen rond schadeherstel en versterking werden genomen.41 Het plan werd naar aanleiding van zienswijzen enigszins gewijzigd en in januari 2015 besloot de minister definitief in te stemmen;42 via een wijzigingsbesluit werd het toegestane winningsniveau enkele maanden later teruggebracht.43

Het jaar 2015 vormde een omslagjaar wat betreft de opinie over het handelen van de Staat. De Onderzoeksraad voor de Veiligheid (OvV) publiceerde in februari een kritisch rapport naar de mate waarin veiligheid een rol speelde bij de besluitvorming rond de gaswinning in Groningen.44 Het veiligheidsrisico werd door de overheid en NAM als ‘verwaarloosbaar’45 beschouwd en zij waren niet zorgvuldig omgegaan met de veiligheid van burgers. De oorzaak hiervoor zag de OvV in de opbouw van het Gasgebouw en de verstrengeling van overheid en private partijen, die onvoldoende verantwoording hoefden af te leggen. Daarom beval de Onderzoeksraad aan andere ministeries te betrekken, de onafhankelijkheid van SodM te versterken, meer aandacht te hebben voor het burgerperspectief, de onderzoeksplicht voor mijnbouwondernemingen te versterken en transparanter te communiceren over risico’s.46

In februari sloten Rijk, provincie en gemeenten tevens een aanvullend bestuursakkoord dat afspraken bevatte over bouwkundig versterken en de veiligheid en normering daarvan; een programmatische aanpak voor de stad Groningen; en een ‘publiek spoor’.47 Met de instelling van een Overheidsdienst Groningen moest ‘de slagkracht worden vergroot, de effectiviteit verbeterd, de transactiekosten verminderd en de ontzorging van inwoners en individuele gemeenten toenemen.’48 Deze overheidsdienst werd aangestuurd door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG), die per 1 mei werd ingesteld en als taak kreeg het opstellen en (doen) uitvoeren van het Programma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen.49

Medio 2015 werd vastgesteld dat betrokkenen niet tevreden waren over de rol van de Dialoogtafel en dat een echte ‘dialoog’ niet tot stand kwam.50 De deelnemers aan de Tafel besloten hun overleg te beëindigen. De maatschappelijke organisaties aan de tafel creëerden collectieve belangenorganisatie Groninger Gasberaad om hun input te kunnen bundelen richting NCG en NAM.51

In november 2015 vernietigde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het gaswinningsbesluit dat de minister eerder dat jaar had genomen.52 Volgens de Afdeling was onvoldoende gemotiveerd waarom verdere beperking van de gaswinning niet mogelijk was, terwijl zij dit noodzakelijk achtte in verband met de veiligheidsrisico’s. Via een voorlopige voorziening maximeerde de Afdeling het niveau van het te winnen gas.53 Groningers beschouwden deze uitspraak, gecombineerd met het advies van de OvV, als een grote overwinning: toonaangevende instanties onderschreven dat hun veiligheid onvoldoende was beschermd.54

Naar aanleiding van het aanvullend bestuursakkoord had de minister de Commissie Omgaan met Risico’s van Geïnduceerde Aardbevingen (Commissie-Meijdam) ingesteld om advies uit te brengen over veiligheidsnormen. Zij adviseerden eind 2015 een grenswaarde te hanteren voor versterking van bestaande en nieuwbouw55 en dit advies werd overgenomen door de minister.56 De NCG publiceerde conform haar opdracht eind 2015 een Meerjarenprogramma. Dit programma beoogde de leefbaarheid en economie in Groningen te verbeteren door maatregelen rond de schadeafhandeling, versterking en woningmarkt, na overleg met een maatschappelijke en bestuurlijke stuurgroep.57

Aan de kant van de schadeafhandeling was veel kritiek op het handelen van NAM via het CVW. NAM zou zich alsnog te veel bemoeien met de schadeafhandeling.58 Vanuit Groningen kwam de oproep om de schadeafhandeling naar het publieke domein te tillen vanwege de betrokkenheid van de Staat bij de gaswinning.59 De overheid mengde zich op onderdelen in het proces van schadeafhandeling: alternatieve geschilbeslechting werd gefaciliteerd door de Arbiters Bodembeweging60 en het wettelijk bewijsvermoeden werd geïntroduceerd, waardoor de bewijslast voor fysieke schade bij NAM kwam te liggen.61

In maart 2017 uitte de OvV zich kritisch over de opvolging van hun aanbevelingen. De schadeafhandeling was ‘bureaucratisch en procedureel’ en ‘gefragmenteerd’.62 De overheid zou de regie in handen moeten nemen. Een dag later, op 31 maart 2017, kwam een stop op de schadeafhandeling: NAM werd uit het proces gehaald. NAM zou schades tot dat moment afhandelen en per 1 juli zou een nieuw schadeproces worden ingevoerd onder een aan te wijzen Onafhankelijke Commissie Schade.63 Deze deadline werd niet gehaald. De regio – gemeenten, provincie, maatschappelijke organisaties – bundelde haar krachten en schreef een manifest met vier pijlers: verantwoordelijke Staat, rechtvaardige schadebepaling, menselijke maat en onafhankelijkheid.64 Minister Kamp en de NCG kwamen met een voorzet voor een nieuw protocol, maar dat was voor de regio niet bevredigend.65

Haagse verhoudingen veranderden en het regeerakkoord uit de herfst van 2017 bevatte nieuwe afspraken over Groningen: de gaswinning moest worden teruggebracht, er kwam een onafhankelijk schadefonds en de versterking moest onder regie van de NCG flink op gang komen.66 In november 2017 vernietigde de Afdeling opnieuw een winningsbesluit, omdat de minister het besluit onvoldoende had gemotiveerd en de risico’s voor burgers onvoldoende had onderzocht.67

Vanwege onenigheid over de nieuwe aanpak hield de tijdelijk bedoelde ‘stop’ op de schadeafhandeling vanaf 31 maart 2017 lang aan. Een aardbeving van 3,4 op de SvR bij Zeerijp op 8 januari 2018 creëerde een nieuw gevoel van politieke urgentie. De beving werd door veel inwoners als ‘beangstigend’68 ervaren, door sommigen zelfs meer dan de beving bij Huizinge uit 2012, aangezien de opgetreden grondversnelling ‘beduidend hoger’69 was. Minister-president Rutte maakte excuses aan de Groningers70 en op 31 januari maakte nieuwe minister van EZK Wiebes een nieuw, tijdelijk, systeem van publieke schadeafhandeling bekend.71 Via een nieuw schadeprotocol, gebaseerd op de vier pijlers van de regio, zou de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) al binnen enkele weken schade gaan vergoeden. Wellicht nog belangrijker was de aankondiging vanuit het kabinet dat de gaskraan vervroegd dicht zou worden gedraaid: per 2022 werd de gaswinning gehalveerd en per 2030 beëindigd,72 volgens de media een ‘historisch besluit’.73 De gaswinning liet volgens het kabinet ‘een grotere voetafdruk in de regio achter dan nog maatschappelijk aanvaardbaar is.’74 Omdat het besluit zou resulteren in verminderde omzet en winst voor NAM, en de financiering van de publiekrechtelijke schadeafhandeling tevens moest worden verhaald op NAM, moest nog worden onderhandeld over de financiële afrekening.75

De TCMG ging van start op 17 maart 2018, maar kende een moeizaam begin omdat zij haar eigen werkwijze nog moest ontwikkelen, deskundigen moest rekruteren, en geconfronteerd werd met ruim 13.000 meldingen van het voorgaande jaar.76 De versterkingsoperatie vormde een grotere teleurstelling voor Groningers. Vanwege de verminderde gaswinning wilde Wiebes onderzoeken of versterking van alle aangewezen en aangeschreven woningen nog nodig was, waardoor na de ‘stop’ op de schadeafhandeling een ‘stop’ op de versterking kwam. Dit stuitte op veel verzet. Nationaal Coördinator Groningen Alders stapte op omdat volgens hem gerechtvaardigd vertrouwen was gewekt bij de huizeneigenaren dat versterking plaats zou vinden.77 De Mijnraad adviseerde uiteindelijk dat voor ruim 1500 aangeschreven woningeigenaren gerede verwachtingen waren gewekt en versterking door moest gaan.78

Wiebes kondigde begin 2019 ‘het jaar van uitvoering’ aan.79 In het nieuwe Bestuurlijk Overleg Groningen, een overlegstructuur tussen Rijk en regio, werd een versnellingspakket afgesproken.80 Voor zowel schadeafhandeling en versterking werden maatregelen aangekondigd om de uitvoering spoediger en beter te laten verlopen.81 Volgens Wiebes leidden inefficiënties binnen het CVW tot veel vertraging dus werd per 2020 een einde gemaakt aan zijn rol in de versterking82 en de NCG aangewezen als tijdelijke publieke uitvoeringsorganisatie.83

In juli 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wederom dat de minister een gaswinningsbesluit onvoldoende had gemotiveerd.84 Omdat mogelijkheden waren gevonden om de gaswinning eerder te beëindigen, kondigde minister Wiebes in september 2019 aan dat de gaswinning in 2020 al onder het veilig bevonden niveau van 12 miljard kubieke meter kon komen en dat de gaskraan per 2022 helemaal dicht zou kunnen.85 De Afdeling keurde medio 2020 voor het eerst een winningsbesluit goed: mede dankzij de vervroegde stop van de gaswinning en de verbeterde schadeafhandeling was volgens haar zichtbaar dat belangen van omwonenden (beter) werden gewogen.86

Na een aantal afgeketste pogingen nam de Tweede Kamer in maart 2019 unaniem een motie aan om te komen tot een parlementaire enquête naar de gaswinning in Groningen. Deze diende pas te starten als de schadeafhandeling en versterking ‘structureel op gang’87 zouden zijn gekomen en de bijbehorende uitvoeringsorganisaties zou functioneren, omdat de enquête niet zou mogen leiden tot vertraging van de maatregelen.

De eerste slag in het opzetten van de vernieuwde, publiekrechtelijk verankerde, uitvoeringsorganisatie was het aannemen van de Tijdelijke wet Groningen begin 2020.88 De TCMG ging per 1 juli 2020 over in het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), dat naast fysieke schade ook een schaderegeling zou gaan bieden voor waardevermindering van gebouwen en immateriële schade. De andere uitvoeringsorganisatie moest voortvloeien uit een Wet Versterken en liep vertraging op. In het uiteindelijke wetsvoorstel bleef de NCG de uitvoeringsorganisatie; de wet werd begin 2021 aangenomen door de Tweede Kamer en wordt beoogd voor het zomerreces door de Eerste Kamer te worden afgehandeld zodat de wetswijziging per 1 juli 2021 in werking kan treden.89

In september 2020 werd de voorbereidende Tijdelijke commissie Aardgaswinning Groningen ingesteld. Nadat de Tweede Kamer het onderzoeksvoorstel aannam begon de parlementaire enquêtecommissie in februari 2021 haar onderzoek; in de zomer van 2022 worden de openbare verhoren gepland en het onderzoeksrapport wordt beoogd begin 2023 aan de Kamer te worden aangeboden.90

Figuur 8.2 Tijdlijn van de gaswinning in Groningen, met links belangrijke algemene ontwikkelingen in het project en rechts belangrijke ontwikkelingen in de schadeafhandeling; middenin worden het aantal geregistreerde aardbevingen uitgebeeld.

Figuur 8.3 Kaart van het Groningengasveld en de meest recente seismische hazardkaart rondom dit gasveld, zoals opgesteld en berekend door het KNMI in 2017. Het seismische risico wordt uitgedrukt in verschillende maten van grondversnelling (Peak Ground Acceleration, PGA), voor een overschrijdingskans eens in de 475 jaar; in de inzet rechtsonder de locatie van dit gasveld en aardbevingsrisicogebied in Nederland.91