64.6 De Awb als inspiratiebron voor de Awb

De aangehaalde passage over onbevoegd mandaat zette mij op het spoor van een vertrouwensbron in de Awb die zo goed functioneert, dat hij gemakkelijk over het hoofd wordt gezien. Ik doel op de beschikking, in het bijzonder de financiële beschikking.1 Net als een toezegging2 stelt deze een bepaalde handelwijze van het bestuursorgaan in het vooruitzicht, in casu een betaling van of aan het bestuursorgaan. Zij lijdt echter niet aan de vier euvels van de toezegging.3 (i) Dankzij de schriftelijkheid zijn bewijsproblemen over het bestaan en de inhoud van de beschikking uitgesloten. (ii) Een beroep op het ontbreken van een geldig mandaat komt zelden voor.4 (iii) De beschikking verschaft een juridische aanspraak, een recht, zodat er bij de uitvoering van een belangenafweging geen sprake is. (iv) Blijkt de beschikking juridisch of feitelijk onuitvoerbaar, dan zal zij gewijzigd of ingetrokken moeten worden, eventueel onder compensatie van veroorzaakt nadeel.

Dit succes van de financiële beschikking als vertrouwensbron is mijns inziens terug te voeren op twee eigenschappen: de schriftelijkheid en het ‘harde rechtsgevolg’.5 De schriftelijkheid concretiseert het vertrouwensbeginsel tot een bewijsbare en bindende ‘toezegging’, en het ‘harde rechtsgevolg’ zorgt ervoor dat het vertrouwen in die ‘toezegging’ niet wordt beschaamd. De transformatie van het vertrouwensbeginsel in de rechtsfiguur financiële beschikking heeft dus een enorm positief effect op de kenbaarheid en de rechtswerking van het vertrouwensbeginsel in financiële relaties tussen bestuur en burger. De schriftelijkheid draagt daar op twee niveaus aan bij. De eerste bijdrage vloeit voort uit de schriftelijkheid zelf: zij voorkomt bewijs- en bevoegdheidsproblemen. De tweede bijdrage vloeit voort uit de eenvoud van het criterium ‘schriftelijk’. Het is burgers eenvoudig uit te leggen dat een besluit alleen rechtsgeldig is als het schriftelijk is vastgelegd en de meeste burgers beseffen dat naar mijn in- druk ook, zeker als het gaat om betalingsbeschikkingen. De belastingdienst is een goed voorbeeld: weinigen zullen in de waan verkeren dat een aanslag of teruggave inkomstenbelasting ook mondeling kan worden opgelegd. Daarmee is de financiële beschikking als rechtsfiguur herkenbaar en bewijst zij een grote dienst aan het bevorderen van formele rechtszekerheid.

Daarom denk ik dat als de wetgever over zou gaan tot een deelcodificatie van het vertrouwensbeginsel, hij er goed aan doet een juridisch onderscheid te maken tussen mondeling en schriftelijk opgewekt vertrouwen. Eerder heb ik voorgesteld om het recht op honorering van opgewekt vertrouwen (het recht op ‘nakoming’) te beperken tot op schrift gestelde toezeggingen.6 In het licht van het vorenstaande geloof ik nog steeds dat dat een goed idee is. Deze verfijning van de heersende rechtspraak vergroot de toegankelijkheid en de werking van het vertrouwensbeginsel. Dit betekent overigens niet dat mondelinge toezeggingen van al dan niet bevoegde ambtenaren of bestuurders aan de werking van het vertrouwensbeginsel worden onttrokken. Wat mij betreft krijgt dit type uitlatingen dezelfde juridische status als informatieverstrekking. Zij geven – zolang zij niet schriftelijk worden bekrachtigd – geen recht op nakoming van de toezegging, maar kunnen bij niet-nakoming wel verplichten tot het vergoeden van dispositieschade.7 En daarvoor biedt artikel 4:50 Awb dan weer inspiratie.8