8.5.1.1 Opzet en verloop van de schadeafhandeling

Deze schadesoort, fysieke of constructieve schade – ‘schade waarbij sterkte, stijfheid of stabiliteit van een (deel van een) bouwwerk is aangetast, waardoor gevaar wordt veroorzaakt of de bruikbaarheid wordt verhinderd’1 – kende in dit dossier een ingewikkelde geschiedenis. Aanvankelijk kon de schade via het reguliere civiele aansprakelijkheidsrecht verhaald worden op de veroorzaker NAM. Naarmate de aantallen aanvragen toenamen, stelde NAM een vast schadeprotocol op waarlangs zij verzoeken tot schadevergoedingen zou beoordelen. Door afspraken met lokale bestuurders en het Rijk initieerde NAM de oprichting van een speciale organisatie, het Centrum Veilig Wonen (CVW), die fysieke schadeverzoeken zou gaan afhandelen. Tevens werd een Commissie Bijzondere Situaties ingesteld die voor individuele ‘schrijnende gevallen’ zou kijken naar schadeverzoeken van gedupeerden met bijzondere persoonlijke omstandigheden. Omdat de afhandeling van schade via NAM en CVW te wensen overliet, nam het parlement een amendement aan waardoor in het Groningengasveld sprake zou zijn van omgekeerd bewijsvermoeden: gedupeerden zouden in principe niet langer zelf aan te hoeven tonen dat hun schade het gevolg was van gaswinning. Ook werden Arbiters Bodembeweging ingesteld zodat gedupeerden bij conflicten met NAM en CVW op een laagdrempelige manier een second opinion konden vragen.

Vanwege de toenemende ontevredenheid en publieke druk op NAM en de overheid kondigden zij in maart 2017 aan dat NAM uit de schadeafhandeling zou stappen. Na veel deliberatie kwamen partijen in maart 2018 tot een publiekrechtelijke schadeafhandeling via de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG). Deze instantie was slechts bevoegd om op schadevergoedingsaanvragen na maart 2017 te beslissen, waardoor nog veel ‘oude schadegevallen’ overbleven die NAM, deels via de Arbiters, met beperkt succes poogde af te handelen. Daarnaast had de TCMG te maken met een ‘stuwmeer’ aan aanvragen, waardoor zij zich genoodzaakt zag via een gestandaardiseerde aanpak te proberen een inhaalslag te maken. Gaandeweg lukte het de TCMG en haar wettelijk verankerde opvolger het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG, per 1 juli 2020) om vooruitgang te boeken in de afhandeling van de grote aantallen schadeverzoeken, hoewel hoge aantallen verzoeken bleven komen. Medio 2021 kwam het IMG daarom met maatregelen om de schadeafhandeling (verder) te vereenvoudigen en te versnellen.

In deze paragraaf bespreek ik de opzet en het verloop van de afhandeling van fysieke schade op chronologische wijze. De schadesoort kent zoals gezegd zeer hoge aantallen schademeldingen: het CVW verwerkte ruim 75.000 aanvragen; hiernaast ontvingen de TCMG en het IMG tot augustus 2021 ruim 124.000 meldingen.

De exploitant van een mijnbouwwerk, in het geval van Groningen NAM,2 is op grond van art. 6:177 BW aansprakelijk voor schade die ontstaat door de uitstroming van delfstoffen als bedoeld in art. 1 sub a Mijnbouwwet als gevolg van het ‘niet beheersen van de ondergrondse natuurkrachten die door de aanleg of bij de exploitatie van het werk zijn ontketend’.3 Aardbevingen werden echter niet verwacht en lange tijd ook niet erkend als mogelijk gevolg van de gaswinning. De aanname van deskundigen was dat door gaswinning enkel (voorspelbare) bodemdaling zou optreden, doordat een gedeelte van de aardlaag langzaam en gelijkmatig werd weggepompt.4 Om de schade hiervan te compenseren, richtte NAM in 1983-84 een Commissie Bodemdaling op.5 Deze commissie keerde voornamelijk uit aan regionale overheden vanwege schade geleden door waterschappen en aan infrastructuur. In 2015 werd een aanvullende overeenkomst gesloten zodat het plafond van de door NAM te vergoeden uitkering voor bodemdaling werd verhoogd.6 Tot eind 2019 was van het totaal van zo’n € 930 miljoen nog ruim € 480 miljoen beschikbaar.7 De afhandeling van schade door bodemdaling blijft voor provincie en waterschappen via deze Commissie verlopen; per 1 juli 2020 werd de afhandeling van overige claims inzake bodemdaling overgeheveld naar het publiekrechtelijke Instituut Mijnbouwschade Groningen.8

De eerste geregistreerde aardbeving in 1986 veranderde de zaak. Hoewel NAM de eerste jaren ontkende dat een causaal verband kon bestaan tussen de bodembewegingen (anders dan -daling) en de gaswinning, werd dit verband in 1993 bevestigd door een commissie ingeschakeld door het ministerie van EZ.9 Volgens documentatie van NAM kende zij sinds 1993 (interne) regelingen voor het afhandelen van schade door bevingen veroorzaakt door de gaswinning;10 andere bronnen spreken over schadeafhandeling vanaf 199511 of 1997.12 De procedure verliep volgens afspraak tussen NAM en de provincies Drenthe en Groningen: ‘particulieren die menen schade te hebben als gevolg van een geregistreerde aardbeving [kunnen] daarvoor een claim bij de exploitant … indienen als het gaat om een aardbeving met een intensiteit IV of meer.’13 De vergoeding van schade vanuit NAM was richting particulieren in de praktijk ‘eerder uitzondering dan regel’.14 Bovendien was het aantal schadevergoedingsverzoeken relatief gering; na de beving bij Roswinkel in 1997 van 3,4 SvR ontving NAM ruim 200 claims.15

De aardbevingen leidden tot de instelling van de Technische commissie bodembeweging (Tcbb) in 2000.16 Deze commissie had als taak de minister te adviseren en gedupeerden van bodembeweging te informeren en adviseren over schadeclaims, mede via contra-expertise.17 Mijnondernemingen zegden toe dit advies te volgen en hebben dit sindsdien gedaan.18 De Tcbb kende ‘om lichtvaardig gebruik … te voorkomen’19 een toetredingsrecht van ƒ 200 voor natuurlijke personen en ƒ 400 voor rechtspersonen. Er is door Groningers weinig gebruikgemaakt van deze adviesmogelijkheid, mogelijk vanwege twijfels over onpartijdigheid en deskundigheid van deze commissie.20

Tot de aardbeving bij Huizinge in 2012 ontving NAM in totaal zo’n 1.100 schadeclaims, wat ze ‘gemakkelijk aankonden, en wat ook geheel geruisloos is verlopen’21 aldus NAM. Na de zware aardbeving bij Huizinge nam het aantal schademeldingen sterk toe. Er kwamen 2.407 meldingen in 2012, en 9.469 in 2013.22 Hoewel het aantal toekenningen en de toegekende schadebedragen redelijk hoog lag, was onder Groningers ontevredenheid over de lange afhandelingstijd: de afhandeling van een claim duurde bijna een jaar.23 NAM was als organisatie niet gericht op grootschalige schadeafhandeling. Zij organiseerde informatiebijeenkomsten en begon in het voorjaar van 2013 met keukentafelgesprekken.24 Vanwege toenemende maatschappelijke onrust stelde de Tweede Kamer de instelling voor van een Onafhankelijke Raadsman als een soort ombudsman ‘waar bewoners terecht kunnen met vragen en zorgen over de gaswinning en daardoor ontstane schade.’25 Deze Raadsman vormde een centraal, doch niet toezichthoudend of bevoegd, (meld-)punt voor ‘afhandeling van individuele klachten over lopende schade-afhandelingsprocedures.’26 Hij kende geen formele procedure of status, maar trad op als bemiddelaar en bracht in zijn halfjaarlijkse verslagen advies uit.27

NAM kende vanaf begin 2014 een (concept) Handboek Aardbevingsschade, dat voor schade-experts en aannemers de wijze van schadeopname en -herstel beschreef.28 In augustus presenteerde zij een schadeprotocol, opgesteld in overleg met de Onafhankelijke Raadsman en Tcbb.29 Dit protocol gaf aan hoe schade kon worden gemeld: online, per brief of via formulieren bij gemeentelijke informatiepunten. Het protocol vermeldde geen termijn, hoewel werd geadviseerd schade zo snel mogelijk na een aardbeving te melden omdat causaliteit vaststellen bemoeilijkt werd naarmate tijd verstreek. De melding werd in de regel binnen twee weken in behandeling genomen, mits: het gebouw in de buurt van het epicentrum van een aardbeving lag – het protocol bevatte een contourenkaart waarbuiten het ‘onwaarschijnlijk’30 was dat schade door aardbevingen voor zou komen; sprake was van zaakschade; en ‘het aannemelijk is dat de schade is ontstaan door een aardbeving die het gevolg is van gaswinning door NAM’.31 Als een melding in behandeling werd genomen, maakte een schade-expert binnen een maand een afspraak om de schade op te nemen. Binnen drie maanden na dat bezoek presenteerde deze expert een rapport, dat werd voorgelegd en besproken met de melder. NAM deed vervolgens binnen twee weken na aanbieding van het rapport een schriftelijk aanbod aan de melder. Zij gaf aan een voorkeur te hebben voor compensatie in natura, zodat de aannemer direct werd betaald, maar dat de mogelijkheid bestond in geld te worden gecompenseerd. Wel ‘moet een eigenaar zich bewust zijn van zijn wettelijke verplichting om schade waar mogelijk te beperken’32 in verband met mogelijke toekomstige aardbevingen en schademeldingen. Het protocol kende een mogelijkheid tot contra-expertise, zowel via deskundigen geselecteerd door de schademelder of via een adviesvraag aan de Tcbb.33

Het protocol benoemde drie ‘schadecategorieën’. Bij categorie A was de aangetroffen schade direct gevolg van de aardbevingen; bij categorie B was de schade reeds aanwezig maar door de aardbeving verergerd; bij categorie C kon de schade niet in verband worden gebracht met een aardbeving.34 In het geval van schade in categorie A werd schade volledig vergoed, maar in het geval van B-schade werd schade slechts vergoed afhankelijk van het ‘aandeel van de beving’35 en in geval van een ‘onderliggende externe oorzaak’ – fundering, zetting, onderhoud, verbouwingen, kelders/aanbouwen of kapconstructies – werd de B-schade feitelijk aangemerkt als C-schade en kwam geen vergoeding.36 Als de schademelder niet bereid was om het ‘achterstallig onderhoud en/of eigen gebrek’ op eigen kosten te verhelpen, zou de schade niet worden hersteld én verviel het recht op herstel ‘indien deze schade in de toekomst verergert’.37 De schade-expert berekende de hoogte van het schadebedrag. NAM vergoedde een aantal bijkomende kosten – gederfde uren tijdens de schadeopname en herstelwerkzaamheden en schoonmaakkosten – standaard via een vast bedrag, gerelateerd aan de omvang van de schade. Voor aanvullende bijkomende kosten zoals een alternatieve werk- of verblijfplaats, omzetderving en kosten voor contra-expertise, werd vergoeding verstrekt als dit door de schade-expert als noodzakelijk was beoordeeld.38

Iedere melder kreeg een online schadedossier waarin de voortgang kon worden bijgehouden.39 Schademelders werden verzocht klachten over de afhandeling te melden aan NAM, en als dit geen soelaas bood contact op te nemen met de Onafhankelijke Raadsman.40 Het protocol bevatte tevens een aparte regeling voor eigenaren van monumenten, dat was opgesteld in samenwerking met de Rijksdienst Cultureel Erfgoed, de provincie Groningen, de werkorganisatie DEALgemeente en erfgoedorganisatie Libau. In de afhandeling van deze schade werd waar relevant met deze (bevoegde) partijen overlegd en samengewerkt.41

In 2013 adviseerde de commissie-Meijer voor de schadeafhandeling een ‘professionele uitvoeringsorganisatie met onafhankelijke toezicht’.42 Ook de Onafhankelijke Raadsman adviseerde ‘een meer onafhankelijke borging’ van de schadeafwikkeling.43 In het bestuursakkoord Vertrouwen op Herstel, Herstel van Vertrouwen van januari 2014 werd vastgelegd dat moest worden gekomen tot een uitvoeringsorganisatie met als kernwaarden ‘onafhankelijke schadebeoordeling, transparantie, gestandaardiseerde en gecoördineerde werkwijze, standaardprocedures, mogelijkheden voor second opinion, klantgerichtheid’.44 Bovendien moest deze organisatie schadeafhandeling combineren met de versterkingsopgave.45 NAM zette hiertoe een tender uit en koos voor een consortium van Arcadis, CED, bouwcombinatie OWS en IBM.46 Arcadis en CED werden aandeelhouder van de nieuwe organisatie Centrum Veilig Wonen (CVW), die in januari 2015 van start ging. Het CVW functioneerde als meldpunt voor schade, en handelde deze af via het protocol en handboek dat was vormgegeven door NAM.47 Hoewel het contract tussen CVW en NAM niet openbaar was,48 bleek in de praktijk dat de aanbevelingen die CVW deed, werden overgenomen door NAM. Het CVW handelde tevens Acuut Onveilige Situaties af, spoedgevallen waarvan de eigenaren vermoedden dat onmiddellijk veiligheidsmaatregelen en schadeherstel moest plaatsvinden.49

Het CVW verwerkte tot eind 2016 ruim 75.000 schademeldingen en bereikte met ruim 65.000 van hen een akkoord. In de overige gevallen had de schademelder contra-expertise aangevraagd of diende zij nog te reageren, veelal nadat schade als C-schade (niet-aardbevingsgerelateerd) was aangemerkt.50 Vooral in haar tweede jaar constateerde het CVW dat ‘als gevolg van afnemende seismische activiteit’51 er steeds meer C-schade werd gerapporteerd door de experts.

De minister van EZ verwoordde de verhouding tussen CVW en NAM als ‘op enige afstand doch onder aansturing en verantwoordelijkheid van NAM staan en een onafhankelijk toezichtsorgaan kennen dat zal toezien op de algemene uitvoering.’52 Mede door een Kamermotie53 werd door de minister een onafhankelijke commissie van toezicht op deze uitvoeringsorganisatie ingesteld.54 Dit resulteerde in (formeel onbevoegd) bestuurlijk toezicht op een private partij, waarbij de eerste voor haar informatievoorziening afhankelijk was van de laatste. Deze Commissie van Toezicht functioneerde anderhalf jaar (hoewel in het instellingsbesluit werd gesproken over negen jaar); haar ‘toezichthoudende’ rol werd in september 2016 overgedragen aan de Nationaal Coördinator Groningen.55

In het bestuursakkoord uit 2014 werd naast een uitvoeringsorganisatie ook besloten tot een instantie voor ‘speciale situaties’, waar persoonlijke medische of financiële omstandigheden de schadeafhandeling complexer en/of urgenter maakten.56 Dit werd vanaf maart 201457 de ‘Commissie Bijzondere Situaties’, een fonds van € 15 miljoen gefinancierd door NAM en beheerd door een onafhankelijke commissie waarvan de leden worden voorgesteld door provincie en NAM.58 (In 2018 kende NAM voor 2018 en 2019 jaarlijks een aanvullend budget van € 10 miljoen toe.59) Gedupeerden konden worden voorgedragen door de Onafhankelijke Raadsman of de burgemeesters van de aardbevingsgemeenten Appingedam, Bedum, Delfzijl, De Marne, Eemsmond, Loppersum, Slochteren, Ten Boer en Winsum, en vanaf 2016 ook door de NCG.60 De Commissieleden beoordeelden de aanvraag via een eigen werkwijze en gaven NAM bindend advies, wat zowel hulp in natura of een financiële compensatie kon inhouden.61 Zij toetsten op basis van de criteria aardbevingsschade aan de woning, medische en/of psychische problematiek, de financiële situatie en de mate van ‘coping’ van de aanvrager.62 Ook konden ‘tussenbesluiten’ worden genomen zodat aanvragers gedurende de procedure (enigszins) worden ontzorgd.63 De Commissie kende een vaste groep casemanagers om aanvragers te begeleiden.

De Commissie ontving een relatief beperkte maar vaste stroom aanmeldingen. Tot eind 2020 werden in totaal 317 aanvragen ingediend bij de Commissie, en waren 54 woningen opgekocht.64 Van het budget van totaal € 35 miljoen resteerde bijna € 14 miljoen.65 Hoewel de Commissie zo min mogelijk woningen wenste over te kopen om de woningmarkt niet te verstoren, bleek dit voor een aantal aanvragen de enige uitweg.66 De moeilijk verkoopbare woningen werden door gedupeerden ervaren als ‘steen om de nek’.67 Het merendeel van de gedupeerden werd geholpen via verstrekking van een financiële coach of zaakwaarnemer, en/of een verhuiskostenvergoeding. De Commissie signaleerde dat recentere aanvragen minder gericht waren op verkoop van woningen maar op de vraag ‘hoe moet ik verder?’: mensen zaten klem tussen instanties.68 Vanaf mei 2019 werd de Commissie bevoegd aanvragen voor schrijnende situaties rond de versterking te behandelen;69 zij constateerde een toename aan onzekerheid binnen dit dossier.70 De minister bevestigde begin 2020 dat ook in de toekomst een rol bleef weggelegd voor de Commissie.71 Vanaf 2021 bestond geen relatie meer tussen NAM en de Commissie.72 De financiering vond plaats vanuit een derdenrekening gecoördineerd door de provincie, die middelen kreeg van het Rijk: de minister stelde tot mei 2022, de instellingstermijn van de leden van de Commissie, € 4,5 miljoen beschikbaar.73

De contourenkaart uit het Schadeprotocol waarmee CVW en NAM causaliteit vaststelden was onderwerp van langdurige discussie en onderzoek. Nadat de contour in 2016 werd afgeschaft74 liet NAM door ingenieursbureau Witteveen+Bos een ‘Proef buitengebied’ uitvoeren bij 1600 huizen, en concludeerde dat schade daar grotendeels niet ten gevolge van de gaswinning was.75 Dat leidde tot controverse.76 Na een Kamermotie uit april 201577 en positief advies vanuit de Afdeling advisering van de Raad van State gezien ‘de omvang van het aantal schadegevallen en de gelijksoortigheid… [en] de zwakkere procespositie van de eisende partij’78 trad per 31 december 2016 daarom de Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen in werking.79 Hierdoor werd de bewijslast bij de exploitant gelegd: in principe werd bij fysieke schade aan gebouwen rond het Groningerveld vermoed dat deze het resultaat was van de gaswinning.

De Nationaal Coördinator Groningen, die sinds mei 2015 in functie was, voerde veelvuldig overleg met NAM en CVW. In maart 2016 werd een samenwerkingsovereenkomst getekend door NAM, EZ en NCG, die per september in werking trad.80 NCG zou bij ‘complexe schades’ een bemiddelende rol spelen,81 zoals zij had voorgesteld in haar Meerjarenprogramma.82 Hiernaast werd een geschillenregeling voorgesteld zodat arbitrage kon plaatsvinden. De Arbiters Aardbevingsschade werden ingesteld per mei 2016.83 Zij werden vanaf april 2017 de Arbiters Bodembeweging, nadat aanvullende afspraken met waterschappen waren gemaakt zodat zij ook voor bodemdaling geschilbeslechting konden verzorgen.84 De Arbiters waren oud-rechters, voorgedragen door de Raad voor de Rechtspraak en benoemd door de minister van EZ(K).85 Zij handelden via het reglement zoals opgesteld in de samenwerkingsovereenkomst tussen NAM, EZ(K) en NCG.86 De Arbiters konden door schademelders worden ingeschakeld als schade-expert en contra-expert het oneens waren of de schademelder niet wenste in te stemmen met het aanbod tot schadeherstel. Ook het CVW kon de Arbiters met toestemming van de schademelder inschakelen. De Arbiters organiseerden een onderzoek aan het gebouw en een hoorzitting en konden indien noodzakelijk een deskundige inschakelen. De uitspraak van de Arbiters, die in principe zes weken na hun aanwijzing werd gedaan, was niet bindend voor de schademelder, maar NAM committeerde zich hier in beginsel wel aan. Schademelders behielden het recht het geschil voor te leggen aan de rechter.

Binnen de afhandeling via de Arbiters vonden enkele reglementswijzigingen plaats. Per november 2017 werd vanaf een schadebedrag van € 4.000 standaard een deskundige ingeschakeld en werd de gehele uitspraak (in plaats van enkel de samenvatting) gepubliceerd.87 In juni 2018 werden de Arbiters in staat gesteld te oordelen over de zogenaamde ‘oude schadegevallen’ die overbleven nadat NAM uit het schadeproces was gestapt (zie hieronder). Tevens werden Arbiters bevoegd om een vergoeding voor bijkomende kosten toe te wijzen, in overeenstemming met het Besluit mijnbouwschade Groningen.88 De Arbiters hebben in totaal 2.962 zaken voorgelegd gekregen;89 de afhandeling van de laatste gevallen vond plaats in het voorjaar van 2020.90

In september 2019 stelden Gedeputeerde staten van de Provincie Groningen aanvullend de Regeling Arbiterprocedure op, om naar aanleiding van een Kamermotie met geld van het Rijk € 200.000 aan subsidies aan Groningers te verstrekken die juridische of technische bijstand of ondersteuning vereisen gedurende hun arbiterprocedure, met een maximum van € 1.900 per schademelder.91 De provincie handelde 119 aanvragen af en keerde € 178.000 uit.92

In november 2016 kwam NAM met een tweede versie van haar schadeprotocol, na afspraken met EZK en NCG, feedback vanuit evaluatierapporten van Lysias en APE, en overleg met de Onafhankelijke Raadsman en de Tcbb.93 In dit protocol had NAM het schademeldingsproces zorgvuldiger uiteengezet, onder meer via hantering van vaste termijnen voor het CVW.94 De schadecategorieën werden nog steeds gehanteerd.95 Causaliteit werd niet langer via een contourenkaart bepaald, maar het protocol verwees zoals in de eerste versie naar de nabijheid van het schadelijdende gebouw bij een epicentrum.96 Feitelijk werd dit protocol snel achterhaald, omdat de omkering van de bewijslast per 31 december niet werd verwerkt. De mogelijkheid voor contra-expertise bleef; ook vermeldde het protocol de mogelijkheid tot inschakelen van de Arbiters Aardbevingsschade, de gang naar de civiele rechter, en het inschakelen van de Tcbb.97 Daarnaast werd ingegaan op de rol van de NCG bij complexe schade, als sprake was van bijvoorbeeld meerdere schadeoorzaken, schrijnende (persoonlijke) problemen, of meerdere betrokken partijen of overheden.98 In het protocol werd gewezen op de mogelijkheid als bedrijf een schadeclaim in te dienen; voor kosten die direct samenhingen met schadeherstel kon men naar het CVW terwijl bij ‘andere, structurele omzetschade’ men terechtkon bij het opgestarte NAM Bedrijvenloket.99 Ook agrariërs kenden een apart meldpunt via het ‘Agro-team van NAM’;100 mede op initiatief van belangenorganisatie LTO Noord werd via het Programma Groninger Stallen en Schuren bekeken of schadeherstel kon worden gecombineerd met herbouw en vernieuwingswensen van agrariërs.101

Het nieuwe schadeprotocol was kort in gebruik. Op 31 maart 2017 kwam de aankondiging dat NAM uit de schadeafhandeling werd gehaald.102 Hoewel het CVW nieuwe meldingen zou blijven registreren, kwam een stop op de afhandeling: een nieuw in te stellen publieke organisatie zou meldingen vanaf 31 maart 12:00 af gaan handelen. Er waren nog zo’n 15.000 oude meldingen van voor de ‘knip’ naar publieke schadeafhandeling en NAM zou deze meldingen nog behandelen.103 NAM kwam vanaf juni 2017 met een aanbod tot schadeherstel in natura (‘vouchers’) tot een maximum van € 1500 voor alle openstaande niet-erkende zogenaamde C-schades in een poging een ‘schone lei’ te creëren voor de toekomst.104 Daarbij werd benadrukt dat dit geen erkenning van aansprakelijkheid vormde. Volgens het CVW betrof dat aanbod zo’n 85% van de meldingen. De overige 15% vormden veelal complexe gevallen waarvoor een aanbod op maat zou worden getroffen.105 Melders met openstaande dossiers hadden twaalf maanden om een aanbod te accepteren, en melders met gesloten dossiers acht weken.

Ten tijde van de bekendmaking van het nieuwe schaderegime via de TCMG in begin 2018 waren nog ruim 6.200106 openstaande oude schademeldingen ‘[v]anwege discussies over aansprakelijkheid’.107 Kabinet en bestuurders uit de regio verzochten NAM de resterende meldingen met een ruimhartig aanbod af te handelen. NAM poogde de claims af te wikkelen door € 50 miljoen beschikbaar te stellen ‘bovenop haar aansprakelijkheid.’108 Het aanbod was om niet-erkende schade tot € 25.000 alsnog te vergoeden, en claims daarboven voor te leggen aan de Arbiter Bodembeweging en zich te committeren aan diens uitspraak. Doordat schades via het nieuwe aanbod wél erkend werden, kregen Groningers bovendien toegang tot de subsidieregeling Waardevermeerdering (besproken in par. 8.4.2).109 De aanbiedingen werden in het voorjaar van 2018 verstuurd, en kenden een reactietermijn van drie weken. Op verzoek van de regio kregen alle belangstellende claimanten (ook met schade tot € 25.000) toegang tot de Arbiter.110 Op verzoek van de minister werd de reactietijd verlengd tot vier weken.111 Na het verstrijken van de termijnen in september 2018 waren 5.087 melders (82%) akkoord gegaan met het aanbod van NAM, hadden 253 melders (4%) niet gereageerd, en hadden 859 melders (14%) het aanbod afgewezen.112 De afhandeling van de laatste oude schadegevallen via de Arbiters Bodembeweging duurde uiteindelijk tot het voorjaar van 2020.113 Er dienden nog 25 rechtszaken over de afhandeling van de oude schadegevallen.114

Omdat uit onderzoek in opdracht van de Tweede Kamer bleek dat de door NAM betaalde vergoeding voor een deel van de gedupeerden onvoldoende was om de schade te herstellen,115 bood NAM op verzoek van de minister en Commissaris van de Koning deze bewoners de gelegenheid dit aan te tonen via een verzoek bij de Provincie Groningen.116 De provincie functioneerde als doorgeefluik: burgers konden een factuur of offerte indienen van voor 1 oktober 2019 waaruit meerkosten bleken. De provincie gaf dit door aan NAM, die de beoordeling uitvoerde. Als NAM het verzoek wilde afwijzen, legde zij het voor aan een ‘onafhankelijk externe kostendeskundige’,117 waarvan zij het oordeel in principe overnam. Als NAM instemde met het verzoek, betaalde zij de meerkosten uit aan de gedupeerde. De regeling gold alleen voor bewoners die hadden ingestemd met voorstellen van NAM tussen 5 maart en 1 september 2018 en hun zaak niet aan de arbiter of rechter hadden voorgelegd.118 Gedupeerden konden in januari en maart 2020 een verzoek indienen.119 Er werden 194 verzoeken ingediend. 88 Bewoners vielen binnen de doelgroep; 54 hiervan kregen een meerkostenvergoeding. 106 Bewoners vielen buiten de doelgroep omdat zij op een ander moment dan tussen maart en september 2018 een aanbod van NAM ontvingen of voor arbitrage hadden gekozen.120

Voor de schademeldingen vanaf 31 maart 2017 moest een nieuw schadeprotocol tot stand komen alsmede een organisatie die deze meldingen kon afhandelen. Inzet van de betrokken overheden en maatschappelijke organisaties was om 1 juli 2017 met een nieuwe aanpak te komen.121 In mei kwam ‘de regio’ – provincie, gemeenten, en maatschappelijke organisaties – met uitgangspunten voor de schadeafhandeling. Zij baseerden dit op vier pijlers: ‘verantwoordelijke Staat’, die (vooraf) garantstaat voor de financiering; ‘rechtvaardige schadebepaling’, ruimhartiger dan het BW en waar nodig financieel aangevuld door de Staat; ‘menselijke maat’, via toepassing van procedurele rechtvaardigheid maatwerk leveren met een andere grondhouding vanuit NAM en EZ; en ‘onafhankelijk’, zodat instanties, proces en uitvoering losstaan van NAM en EZ. Ze pleitten voor integrale schadeafhandeling die verder ging dan zaakschade, invulling van het omgekeerde bewijsvermoeden zodat C-schade niet meer werd gehanteerd, korte termijnen, en mogelijkheid tot second opinion, arbitrage en rechtshulp.122 Toen in juli een conceptprotocol uitlekte gaven maatschappelijke organisaties aan dat deze wat hen betreft onacceptabel was, omdat niet aan de pijlers werd voldaan: EZ weigerde volgens betrokkenen in te stemmen met een garantstelling vanuit de Staat.123 Bestuurders vroegen een drietal juristen te adviseren over het protocol, onder meer over de toepassing van het bewijsvermoeden en de te hanteren gebiedscontouren.124

Na een lange kabinetsformatie werd in de herfst van 2017 een regeerakkoord gepresenteerd met afspraken over Groningen: er zou een onafhankelijk schadefonds komen,125 zoals al door het demissionaire kabinet werd ‘onderzocht’.126 De nieuwe minister van EZK, Wiebes, had aangekondigd in januari met een nieuw schadeprotocol te komen.127 De aardbeving bij Zeerijp die maand zorgde voor een nieuw gevoel van urgentie.128 Op 31 januari werd het nieuwe schadeprotocol vastgesteld129 waarbij expliciet werd verwezen naar de inclusie van de vier pijlers vanuit de regio.130 De schadeafhandeling zou tijdelijk plaatsvinden totdat een wettelijk verankerd Instituut Mijnbouwschade was opgericht.131 Per besluit van de minister werd een Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG) ingesteld die per 19 maart van start zou gaan.132 De TCMG handelde via mandaat van de minister en besloot via publiekrecht op aanvragen om schadevergoeding.133 De TCMG keerde zelf vergoedingen uit, mogelijk gemaakt door een overeenkomst tussen NAM en Staat over de financiering.134

De benoeming en schorsing of ontslag van leden van de TCMG en diens twee deelcommissies gericht op mijnbouwschade en bezwaarcommissie geschiedde na consultatie door de Minister voor Rechtsbescherming om de onafhankelijkheid van EZK te benadrukken.135 De deelcommissie mijnbouwschade was bevoegd om het werk van het CVW te vervolgen en een schadevergoeding inclusief bijkomende kosten vast te stellen voor zaakschade die redelijkerwijs te maken had met gaswinning in het Groningenveld, met toepassing van het bewijsvermoeden en het bestaande civielrecht en via mogelijke inschakeling van deskundigen.136 Vanwege lopende rechtszaken over waardedaling en immateriële schade werd gekozen deze schadesoorten niet onder auspiciën van de TCMG te doen vallen.137 De deelcommissie mijnbouwschade nam Awb-besluiten die vatbaar waren voor bezwaar bij de deelcommissie bezwaar, en vervolgens beroep bij de bestuursrechter volgens de Awb.138 Een onafhankelijke Tijdelijke commissie advisering bezwaarschriften mijnbouwschade Groningen had tot taak de deelcommissie bezwaar te adviseren.139 De leden van de commissies behoorden ruime kennis te hebben op het gebied van rechtspraak dan wel aardbevingen, en werden voor twee jaar benoemd omdat niet duidelijk was hoe lang de tijdelijke commissie zou functioneren.140

De TCMG diende haar eigen werkwijze vast te stellen, met inachtneming van het protocol zoals opgenomen in het besluit inclusief vastgestelde vergoedingen voor bijkomende kosten.141 Hier viel een overlastvergoeding onder van € 250 tot € 1.000 te bepalen door de Commissie. Het protocol benoemde tevens dat in het geval van een acuut onveilige situatie binnen 48 uur inspectie en benodigde maatregelen plaats zou vinden.142 Op 17 april 2018 maakte de TCMG haar voorlopige werkwijze bekend,143 gebaseerd op de meest recente versie van de werkwijze en procedure van het Schadeschap Luchthaven Schiphol.144 Hierin gaf zij aan dat een besluit mogelijk zou zijn zonder deskundigenonderzoek, maar dat in overige gevallen binnen zes maanden een of meerdere deskundigen zouden worden benoemd. Deze deskundige(n) brachten binnen zes maanden advies uit over hun onderzoek. Vervolgens stelde de Commissie de aanvrager in de gelegenheid binnen twee weken toelichting of een zienswijze te geven. Als het advies concludeerde dat de schade geen gevolg was van aardbevingen, kon de Commissie een tweede advies van andere deskundigen vragen. Hiernaast stelde de Commissie een vereenvoudigde behandeling vast voor aanvragen van ten hoogste € 10.000, waar geen uitgebreid onderzoek voor was benodigd. In dat geval kon zij één deskundige aanwijzen die binnen twee weken advies uitbracht. Als de Commissie besliste op een aanvraag zonder deskundigenonderzoek, besliste zij binnen acht weken (met mogelijke verlenging van twaalf weken). Als deskundigenonderzoek verricht werd, besliste de Commissie binnen twaalf weken (met mogelijke verlenging van zes weken) na ontvangst van het advies. Als een tweede advies werd gevraagd, besliste de Commissie binnen zes weken (met verlenging van zes weken).145

Om spoedig een dergelijke uitvoeringsorganisatie te kunnen creëren, werd de TCMG ondersteund door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland.146 Zij moest immers binnen anderhalve maand na bekendmaking van het besluit van start, op 19 maart. De TCMG kreeg als opdracht zo open en voortvarend mogelijk meldingen af te handelen en dit inzichtelijk te maken voor aanvragers en het bredere publiek.147 Bij de start kreeg de TCMG 13.472 meldingen overhandigd die het CVW sinds 31 maart 2017 had geregistreerd.148 Van deze meldingen was geen verdere informatie of categorisering bekend waardoor de TCMG veel informatie moest inwinnen en datamanagement moest invoeren.149 Dit enorme stuwmeer, gecombineerd met de ruim 8.000 nieuwe meldingen die de Commissie in haar eerste jaar kreeg, zorgden dat het eerste jaar ‘met horten en stoten’150 verliep. Ook een gebrek aan beschikbare externe onafhankelijke deskundigen werkte voortvarende voortgang van de afhandeling tegen.151 Hiernaast trad vertraging op vanwege discussies over causaliteit: ook met het nieuwe bewijsvermoeden in werking bleef de vraag lastig te beantwoorden wanneer schade aardbevingsgerelateerd was.152 Om te helpen in de bepaling van causaliteit en toepassing van het bewijsvermoeden vroeg de TCMG een panel van deskundigen om advies, dat zij in januari 2019 uitbracht.153 Vanaf april dat jaar hanteerde de TCMG op basis van hun advies een nieuw ‘effectgebied’, wat aanzienlijk ruimer was dan de contourenkaarten die NAM hanteerde.154

De afhandeling van schademeldingen verliep na ongeveer een jaar niet volgens het beoogde tempo. De TCMG introduceerde een extra overlastvergoeding van € 350 voor aanvragen die langer dan een jaar wachtten op een (positief) besluit.155 De zwaardere aardbevingen van 22 mei bij Westerwijtweerd en van 9 juni bij Garrelsweer voegden gedurende 2019 meer aanvragen toe aan de werkvoorraad.156 Vanaf maart werd in het Bestuurlijk Overleg Groningen, een overlegstructuur tussen Rijk en regio, een versnellingspakket afgesproken.157 De TCMG kwam met een ‘aannemersvariant’ waardoor geselecteerde aannemers de schade vrijwel meteen konden afhandelen zonder aparte opname158 en een Stuwmeerregeling waardoor oudere meldingen een ruimhartig voorstel voor versnelde afdoening kregen.159 De maatregelen waren nodig omdat volgens de minister ‘voorrang [was] gegeven aan zorgvuldigheid en onafhankelijke oordeelsvorming… al die gestapelde zorgvuldigheid [ging] te veel ten koste … van de snelheid en leidt tot onvoldoende resultaten.’160

Via de Stuwmeerregeling, een beleidsregel van de minister van EZK,161 werd aan Groningers die voor 13 juni 2019 een melding hadden gedaan waarop nog geen besluit was genomen, een aanbod gedaan voor een vaste schadevergoeding van € 4.000 plus € 1.000 overlastvergoeding. Melders die voor januari 2019 een melding hadden gedaan en nog geen adviesrapport hadden ontvangen, konden kiezen voor een variabele uitkering (op basis van de factuur van de aannemer) ter waarde van maximaal € 10.000 plus € 1.000 overlastvergoeding. De TCMG berichtte in aanmerking komende melders voor 14 juli 2019 en zij hadden tot 1 januari 2020 om in te stemmen. Melders die niet instemden bleven de reguliere procedure binnen de TCMG volgen, hoewel besluiten op grond van de Stuwmeerregeling Awb-besluiten vormden waarop eerst bezwaar- en beroepstermijnen moesten worden doorlopen voordat de reguliere procedure kon worden hervat.162 De TCMG gaf aan via de Stuwmeerregeling buiten de kaders van het Besluit mijnbouwschade Groningen en het toepasselijke schadevergoedingsrecht te gaan, maar dat 16.000 aanvragers163 hiervoor in aanmerking kwamen waardoor een aanzienlijke inhaalslag in de afhandeling kon worden bewerkstelligd. De minister rechtvaardigde de regeling omdat sprake was van een ‘crisis in slow motion’164 waardoor ‘onorthodoxe maatregelen’165 benodigd waren. Doordat bij instemming van aanvragers van de Stuwmeerregeling geen schadeopname, adviesrapport of zienswijze hoefde te worden uitgevoerd of opgesteld, kon het ‘stuwmeer’ aan meldingen worden ingehaald.166 Deelnemers aan de Stuwmeerregeling kwamen tevens in aanmerking voor de waardevermeerderingsregeling.167 Uiteindelijk maakten ruim 10.000 aanvragers gebruik van de Stuwmeerregeling,168 waarbij de meerderheid koos voor de vaste vergoeding en slechts zo’n 4% voor de variabele vergoeding.169 De overheid kwam met NAM overeen dat NAM € 40,4 miljoen van de totale kosten van € 55,6 miljoen zou dragen; volledige doorberekening was niet mogelijk omdat buiten civielrechtelijke aansprakelijkheid werd uitgekeerd.170

Tegelijkertijd met de Stuwmeerregeling werden andere aspecten van de werkwijze van de TCMG gewijzigd, voornamelijk met betrekking tot het (verder) realiseren van de aannemersvariant en het verbeteren van interne werkprocessen.171 De vereenvoudigde behandeling werd geschrapt omdat hier weinig gebruik van werd gemaakt. Hiernaast werd een (verlengbare) beslistermijn van vijftien maanden na ontvangst van de aanvraag opgenomen, in plaats van de eerder gehanteerde losse procestermijnen. Deze termijn was gebaseerd op de aanname dat een deskundige binnen zes maanden werd benoemd en binnen wederom zes maanden advies uitbracht, waarna binnen drie maanden kon worden besloten; de aanpak van de TCMG wijzigde niet ten opzichte van de voorlopige werkwijze, maar werd anders gecommuniceerd.172 Ook werden per juli 2019 de deelcommissies van de TCMG opgeheven, zodat alleen de TCMG en onafhankelijke bezwaarcommissie zoals bedoeld in het besluit bleven bestaan. Een dubbele bezwaarcommissie bleek overbodig en niet efficiënt.173

In september 2019 sloten NCG en TCMG een convenant om meer samen te werken zodat schadeafhandeling en versterking waar mogelijk werden gecombineerd.174 Uit een verkenning bleek deze samenwerking beperkt: bij zo’n 71% van de te versterken gebouwen was geen schademelding gedaan, en bij de overige 29% was schade veelal afgehandeld; de twee organisaties bleken te maken te hebben met verschillende (doel-)groepen en alleen voor sommige individuele gevallen kwam men tot een gezamenlijke aanpak;175 voor hen werd een ‘combinatieteam’ ingesteld ten behoeve van een ‘integraal dossierbeeld’.176

In de loop van 2019 kwamen steeds meer meldingen bij de TCMG, terwijl minder aardbevingen plaatsvonden.177 In de media werd gesignaleerd dat dit kwam omdat de TCMG meldingen vlotter en ruimhartiger afhandelde en Groningers dit onderling deelden, waardoor een positiever beeld van de TCMG ontstond.178 De TCMG liet onderzoek uitvoeren en hieruit bleek dat een na-ijleffect optrad waarbij mensen, voornamelijk verder van de epicentra, later na een beving een aanvraag indienden. Tevens bleek dat ruim 20% van de gedupeerden de schade nog steeds niet had gemeld, wat suggereerde dat het aantal door de TCMG af te handelen meldingen nog verder zou kunnen toenemen.179 Hoewel de TCMG 2019 begon met ruim 20.000 meldingen, groeide de werkvoorraad dat jaar met bijna 27.000 meldingen. Zij was in staat ruim 24.000 meldingen af te handelen,180 waarbij de doorlooptijd verbeterde van bijna 400 dagen aan het begin van het jaar tot zo’n 150 dagen aan het einde van het jaar.181 Onderdeel van haar afhandeling was tevens hulp aan agrariërs en ondernemers waar NAM aparte instanties (Bedrijvenloket en Agro-Team) hanteerde.182 Deze schademeldingen betroffen veelal ‘complexe schadegevallen’ die resteerden uit de afhandeling onder het CVW.183 De TCMG trok gespecialiseerde experts aan om bij deze afhandeling te helpen.184

Vanaf medio 2018 werkte het kabinet aan de Tijdelijke wet Groningen, waarmee een wettelijke basis werd geboden voor schadeafhandeling via het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG).185 Nadat deze in juli 2019 is ingediend bij de Tweede Kamer poogde het parlement de behandeling versneld uit te voeren: de wet werd ruim een half jaar later aangenomen186 en trad per 1 juli 2020 in werking.187 Het IMG werd bevoegd om zowel fysieke schade af te handelen en vergoedingen te verstrekken voor waardedaling en immateriële schade. Er werd zo veel mogelijk aangesloten bij de bekendheid, organisatie en bestaande werkwijze van de TCMG.188 Ook het bestaan van het IMG zal tijdelijk zijn: de minister gaf aan dat de termijn zo lang zal zijn als de situatie in Groningen vraagt. Twee jaar na inwerkingtreding, en daarna iedere drie jaar, zal worden geëvalueerd.189

Het IMG ontving in 2020 bijna een verdubbeling van het aantal aanvragen: ruim 48.000 schademeldingen.190 Door de lockdown vanwege de coronacrisis kon het IMG tijdelijk geen schadeopnames uitvoeren, maar het slaagde er desondanks in om gedurende 2020 de doorlooptijden van e afhandeling van fysieke schade te verkorten in lijn met de doelstellingen.191 Het Instituut liet aanvullende bredere onderzoeken uitvoeren naar technisch complexe onderwerpen zoals zettingsschade (ook wel verzakkingen) en diepe bodemdaling en -stijging om deskundigen en het bestuur handvatten te bieden voor zorgvuldige en gelijkwaardige besluitvorming.192 Het IMG constateerde dat het in de loop van 2020 een toenemend aantal verzoeken voor vergoeding van fysieke schade is gaan afwijzen en dat adviesrapporten afweken van eerdere adviezen, met name in gebieden die verder weg van epicentra liggen; het liet de oorzaken, en of dit tot beleidswijzigingen diende te leiden, onderzoeken.193

Op basis van deze onderzoeken kwam het IMG tot een geactualiseerd beoordelingskader, dat meer voorbeelden bevat van schade die naar haar aard geen mijnbouwschade kan zijn, en inzichten verwerkte over trillingssterktes en hun effecten op verschillende materialen en ondergronden.194 Omdat diepe bodemdaling volgens de onderzoeken geen directe schade veroorzaakt, kondigde het IMG aan het bewijsvermoeden op een kleiner geografisch gebied van toepassing te verklaren: alleen daar waar trillingen door aardbevingen waren opgetreden. Slechts in het geval van indirecte schade door specifieke grondwaterstanden, zou sprake zijn van uitzonderingsgevallen.195 De onderzoeken waren echter niet in staat om te verklaren waarom de adviesrapporten onderling sterk afweken; het IMG hoopte dat het geactualiseerde beoordelingskader zou bijdragen aan meer gelijke adviezen in de toekomst.196 Tevens kondigde het IMG een aangepaste schadecalculatie aan, waardoor vanaf de tweede helft van 2021 uit zal worden gegaan van minder voorbereidende kosten waardoor de verwachte schadevergoedingen gemiddeld lager uit zullen vallen.197

Per september 2021 stelde het IMG hiernaast voor 200.000 adressen, die nog geen schadevergoeding hadden aangevraagd, de mogelijkheid beschikbaar om te kiezen voor een vaste vergoeding van € 5.000, gelijkend aan de aanpak van de Stuwmeerregeling. Hieraan werd finaliteit verbonden: toekomstige schadeaanvragen zouden niet meer mogelijk zijn als men voor deze vergoeding kiest. Deze optie werd voorgesteld omdat de uitvoeringskosten per dossier minstens € 5.000 vergden, en dit niet in verhouding stond met de uitgekeerde bedragen.198

Kijkend naar de toekomst verwachtte bestuursvoorzitter Kortmann van het IMG gezien een inventarisatie dat meer schademeldingen zullen blijven komen. Voor hem was opvallend dat steeds meer meldingen kwamen uit gebieden verder weg gelegen van de epicentra, terwijl tegelijkertijd nog geen meldingen werden gedaan vanuit adressen waar volgens de inventarisatie ‘tot wel 100 procent’199 kans op schade was.

De financiering van de afhandeling van fysieke schade via de TCMG/het IMG verloopt via de Staat, die de kosten op NAM verhaalt. NAM uitte bezwaren bij het verhalen van een deel van deze kosten, onder meer vanwege de in haar ogen te ruime toepassing van het bewijsvermoeden. Het is nog onduidelijk hoe het geschil met de Staat over de kostenverdeling zal aflopen.200 Door de overheveling naar publiekrechtelijke schadeafhandeling werd inzichtelijk wat de verhouding was tussen uitgekeerde bedragen en proceskosten; waar de TCMG in 2018 nog € 5 uitvoeringskosten kende voor iedere € 1 schadevergoeding, werd dit in 2019 € 0,78 proceskosten tegen € 1 schadevergoeding en in 2020 een verhouding van € 0,56 aan kosten voor elke € 1 schadevergoeding. De verbetering werd behaald doordat het proces vanwege de opgedane ervaringen steeds efficiënter werd georganiseerd.201