3.2.4.4 Samenhangcriteria bepalen problemen en oplossingen

Een voorbeeld dat illustreert dat de keus voor een bepaalde wetssystematiek gevolgen heeft voor de praktijk ontleen ik aan de Utrechtse oratie van Michiels.2In 1977 verleenden burgemeester en wethouders (BenW) van Enschede aan het bedrijf SE Fireworks een revisievergunning.3 Omwonende Slot schreef aan BenW: 'Het lijkt mij dat je midden in een woonwijk een dergelijke inrichting juist zou moeten weren. Hoe het überhaupt in deze tijd nog mogelijk is dat in een woonwijk als deze een dergelijke onderneming nog steeds gehuisvest is, is me een raadsel. Waarom niet verhuizen naar een andere locatie buiten de stad op het industriegebied? Dergelijke opslagplaatsen behoren niet in woonwijken te worden gesitueerd.' BenW wezen de bedenking van Slot resoluut van de hand. Die betrof volgens hen namelijk een planologisch aspect dat als zodanig niet behoort tot het toetsingskader van de Wet milieubeheer, te weten de bescherming van het milieubelang. Daarmee volgden BenW volgens Michiels de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.4 De Afdeling vindt dat een argument als aangevoerd door Slot uitsluitend de verenigbaarheid van planologische functies betreft. Zij eist dat hetgeen naar voren wordt gebracht betrekking heeft op de inrichting in kwestie.5

Een ander voorbeeld betreft de in de Wabo geregelde omgevingsvergunning en de in de Waterwet geregelde watervergunning. Een project als bedoeld in de Wabo, zoals de bouw van een fabriek, heeft vaak ook gevolgen voor de waterkwaliteit. In dat geval is zowel een omgevingsvergunning7 als een watervergunning8 nodig. Bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning worden onder meer de gevolgen voor het milieu betrokken.9 De gevolgen voor de waterkwaliteit kunnen onder die noemer echter niet aan de orde komen. Zou de wetgever in de Wabo hebben gekozen voor 'de fysieke leefomgeving als geheel' als samenhangcriterium, dan zou dat criterium uit wetssystematisch oogpunt leidend dienen te zijn. Het gevolg daarvan zou zijn, dat de omgevingsvergunning ook zou dienen te gelden voor de activiteiten van de fabriek waarvoor thans een watervergunning nodig is. Probleemoplossingen zouden in dat geval ook gezocht kunnen worden in een afweging tussen milieu- en waterkwaliteit.

Het eerste voorbeeld dat Noll noemt betreft het strafrecht. Als strafrecht betekent dat het gaat om het thema 'straf', dan zal strafrecht in eerste instantie om het probleem 'straf' gaan en maar gedeeltelijk om het probleem 'bestrijding van de criminaliteit'. Als daarentegen 'criminaliteit' als systematiseringsthema zou zijn gekozen, dan is straf slechts een van de vele mogelijkheden om te reageren op criminaliteit naast bijvoorbeeld maatschappelijk werk, opvoeding en opleiding en de afbouw van criminogene wetten. Elke mogelijke oorzaak van criminaliteit en elk mogelijk middel daartegen wordt voorwerp van onderzoek. De keus voor straf als systematiseringscriterium betekent volgens Noll zelfs dat oplossingen worden verhinderd: 'Das Systematisieringskriterium der Straf ist also geeignet, strafrechtliche Problemlösungen zu verhindern.'12

Het tweede voorbeeld ontleent Noll aan de Zwitserse rechtspraktijk. Het toont aan dat de keuze voor de oplossing van een bepaald probleem afhangt van het wetssysteem waarbinnen die oplossing moet worden gevonden. Aan de orde was een tariefswijziging in het Postverkehrsgesetz. De eidgenössischen Raten discussieerden in dat verband over de vraag of en hoe de verscheidenheid van de Zwitserse pers kon worden behouden. Commercieel succesvolle kranten met veel advertenties zouden worden benadeeld als gevolg van het feit dat het posttarief sterk zou stijgen boven een bepaald gewicht. Omdat de krantenbezorging voor de post toch al een verliesgevende afdeling was, zouden daardoor de indirecte subsidies ten gunste van de zwakkere persorganen herverdeeld worden. Deze wetgevingsdiscussie doorbrak het systeem en het thema van het Postverkehrsgesetz. 'Was von Systematisierungskriterium 'Postverkehr' und 'Finanzierung der Post' nur Nebenwirkung war, wurde vom Systematisierungs-kriterium 'Pressefreiheit' und Erhaltung der Meinungsvielfalt vorrangiger Zweck.' Daardoor kwam voor het probleem 'pers' maar een enkel wetgevingsmiddel in aanmerking, namelijk het posttarief. Zou de wetgever de discussie hebben gevoerd binnen de systeemordeningscriteria persvrijheid en persverscheidenheid, dan zouden volgens Noll vermoedelijk ook andere oplossingen voor het probleem zijn bekeken. De uitwerkingen voor de post zouden dan niet als wetgevingsdoel, maar als louter bijwerking zijn gezien met vanzelfsprekend een ander gewicht in de discussie.13