III.6.2.2 Aanleiding voor wijzigen overtredersbegrip

De wetgever heeft bij de invoering van de Vierde tranche ervoor gekozen om een aantal strafrechtelijke daderschapsvormen van overeenkomstige toepassing te verklaren in het bestuursrecht. Daarvoor zijn in ieder geval drie redenen te onderscheiden.1 De eerste reden is eenvoudig en praktisch van aard: de wetgever heeft beoogd om onnodige verschillen met andere rechtsgebieden te voorkomen.2

De tweede reden is dat het ‘oude’ overtredersbegrip op een gegeven moment ging knellen. Aanvankelijk stond het bestuursrecht in het teken van het herstellen van een onrechtmatige toestand. Omdat de sanctionering geen punitief karakter had, speelde verwijtbaarheid van de overtreder geen rol van betekenis en daardoor kon de bestuursrechter redelijk losjes omgaan met het toerekenen van overtredingen. Gaandeweg kreeg het bestuursrecht echter steeds meer punitieve mogelijkheden, en bij deze ontwikkeling past het dat hogere eisen worden gesteld aan overtrederschap. Voor inspiratie keek men steeds meer naar de strafrechtelijke systematiek.3

Ten derde bestond de behoefte om de handhaving van bestuursrechtelijke normen te verbeteren en te vergemakkelijken door middel van aansprakelijkheidsfiguren die het mogelijk maken om betrokkenen te sanctioneren die niet eigenhandig of niet alleen de volledige delictsgedraging verrichten, of geen adressaat waren van de norm.4 Dit werd bereikt door de introductie van enkele strafrechtelijke deelnemingsfiguren, te weten medeplegen, opdrachtgeven5 en feitelijk leidinggeven (art. 5:1 lid 2 en 3 Awb jo. 51 lid 2 en 3 Sr). Vóór de Vierde tranche Awb moest de overtreder zélf normadressaat zijn van het geschonden voorschrift en alle bestanddelen van de delictsomschrijving vervullen, door de intrede van de strafrechtelijke deelnemingsfiguren is dat niet langer het geval.6 De kring van mogelijke overtreders is daarmee verruimd. De schematische weergave van overtrederschap in paragraaf III.8.2 kan de verandering verhelderen en geeft de huidige situatie overzichtelijk weer.

Soms wordt gesteld dat de verruiming van het overtredersbegrip of de invoering van deelnemingsfiguren slechts een codificatie is van vaste bestuursrechtelijke jurisprudentie.7 Mijns inziens is er echter geen sprake van een codificatie, maar heeft de wetgever duidelijk een koerswijziging teweeggebracht. Zo is de toets voor de toerekening van een verboden gedraging aan de functionele pleger aanzienlijk veranderd, en was het vóór de Vierde tranche Awb niet mogelijk om feitelijk leidinggevers of medeplegers aan te merken als overtreder. Dat zal ik hierna toelichten.