9.5 Beleidsaanbevelingen

In dit boek is kort gezegd onderzoek gedaan naar hoe het mededingingsrecht toegepast en begrepen moet worden in de zakelijke verzekeringsmarkt. Als onderdeel daarvan is onderzoek gedaan naar de wijze waarop juist in Nederland risico’s in coassurantie worden verzekerd en hoe competitief dat proces is. Een van de uitkomsten is dat de zelfregulerende Bipar-regels, die betrekking hebben op de wijze waarop een risico bij meerdere verzekeraars wordt ondergebracht, niet bij iedereen in de markt bekend zijn of, voorzover dat wel het geval is, niet altijd (correct) worden toegepast. Dit is opmerkelijk omdat deze regels als doel hebben om de competitiviteit van het plaatsingproces te vergroten en zijn opgesteld naar aanleiding van het onderzoek dat de Europese Commissie in het verleden heeft gedaan naar mededinging in de zakelijke verzekeringsmarkt. Uit het onderzoek blijkt dat (opwaartse) premieharmonisatie nadelige gevolgen kan hebben voor de mededinging. Gelet op het feit dat het verzekeren in coassurantie gepaard gaat met intensieve contacten tussen verzekeraars en makelaars, verdient het aanbeveling om de naleving van het mededingingsrecht méér centraal te stellen in de zakelijke verzekeringsmarkt. Dit geldt in het bijzonder voor de personen ‘op de beursvloer’: de sluiters werkzaam bij makelaars en de acceptanten werkzaam bij verzekeraars die met elkaar de onderhandelingen voeren over een risico dat in coassurantie wordt verzekerd. Dat ongeveer een kwart van de respondenten in het onderzoek dat mede ten grondslag ligt aan dit boek heeft aangegeven niet bekend te zijn met de zelfregulering die betrekking heeft op de competitiviteit van het plaatsingsproces vind ik zorgwekkend. Dit is mijns inziens een belangrijke reden om de aandacht voor het mededingingsrecht is deze sector te vergroten.

Dit boek geeft een aanzet om de aandacht voor het mededingingsrecht in de zakelijke verzekeringsmarkt te vergroten. Toch kan de sector zelf hier ook veel in betekenen. Een manier om de aandacht voor het mededingingsrecht in de zakelijke verzekeringsmarkt te vergroten is bijvoorbeeld door de zelfregulerende Bipar-regels te evalueren. Als gezegd zijn deze regels ontstaan nadat de Europese Commissie in 2007 een onderzoek startte naar de competitiviteit van de zakelijke verzekeringsmarkt. Inmiddels bestaat deze zelfregulering al méér dan 10 jaar. Het lijkt mij daarom een goed moment om deze regels op de agenda te zetten van bijvoorbeeld de brancheorganisatie van de Nederlandse zakelijke verzekeringsmarkt of – breder – in Europees verband. De bevindingen van dit boek kunnen een goede aanleiding zijn om de balans in de sector eens op te maken en te bezien hoe deze regels worden ervaren en hoe vaak zij in concrete situaties worden toegepast. Het kan behulpzaam zijn om hierbij een dialoog te voeren met de betrokken mededingingsautoriteiten. Kortom, het lijkt mij goed als het mededingingsrecht vaker op de agenda wordt gezet bij de verschillende spelers in de zakelijke verzekeringsmarkt zoals de makelaars, de verzekeraars en de brancheorganisatie(s). Een mooie aanleiding daarvoor kan een evaluatie van de Bipar-regels zijn. Deze bestaan inmiddels meer dan 10 jaar, en mijns inziens is het daarom nodig om het gebruik daarvan in de markt eens te evalueren.

Anderzijds kan ook door mededingingsautoriteiten meer aandacht worden besteed aan sectoraal onderzoek. Zeker sectoren die van groot belang zijn voor de Nederlandse economie behoeven de doorlopende aandacht van de toezichthouder. Een manier waarop dit kan is door de mededinging in de sector te monitoren. In het verleden (2005) is in de monitor financiële sector een weergave gegeven van de mededinging in de coassurantiemarkt. Nadien is het op dit gebied lang stilgebleven en lijkt de coassurantiemarkt aan de aandacht te zijn ontsnapt. Het verdient aanbeveling om deze sector te blijven monitoren, gelet op de belangrijke waarde ervan voor de Nederlandse economie. Een manier waarop dat zou kunnen is door het houden van een nalevingsonderzoek. In bepaalde andere sectoren in Nederland waar samenwerking vanouds een centrale rol speelt bij het zakendoen, blijkt dat men niet altijd goed op de hoogte is van de inhoud van de mededingingsregels. Voor sectoren die wel van grote economische betekenis zijn en die nog sterk leunen op bepaalde gebruiken, kan een nalevingsonderzoek profijtelijk zijn. In de zakelijke verzekeringsmarkt, waar door middel van (grensoverschrijdende) coassurantie enorme risico’s worden gedekt kan het voeren van een dialoog met de stakeholders in combinatie met een nalevingsonderzoek een goed en effectief instrument zijn om mededinging te verzekeren.

Een andere manier waarop zou kunnen worden omgegaan met de geconstateerde spanning tussen coassurantie en het mededingingsrecht, is het opstellen van een specifieke gedragscode. Opvallend is dat in de zakelijke verzekeringsmarkt een specifiek compliance document of gedragscode op het gebied van mededinging ontbreekt. Dat vind ik opmerkelijk, gelet op de – reeds geschetste – aandacht die de sector in het verleden heeft gehad van mededingingsautoriteiten en de mededingingsissues die in deze sector nu en in de toekomst een rol zullen spelen. Weliswaar geldt voor verzekeraars die lid zijn van het Verbond van Verzekeraars de algemene Complianceregeling Mededinging, maar deze richt zich niet specifiek op het verzekeren van groot zakelijke risico’s door middel van coassurantie in de zakelijke verzekeringsmarkt. Bovendien kunnen er (internationale) verzekeraars deelnemen in een verzekering in coassurantie die niet lid zijn van het Verbond, maar wel gebonden zijn aan het mededingingsrecht. Juist omdat er in de zakelijke verzekeringsmarkt, nog veel meer dan in de provinciale markt, mededingingsissues een rol spelen, is het aan te bevelen om een complianceregeling op te stellen. Uit hoofdstuk 5 van dit boek kwam naar voren dat er in het Verenigd Koninkrijk door de Lloyds Market Association een zogenoemd ‘Competition Law Guidance’ is opgesteld die een aantal spelregels bevat voor het verzekeren van risico’s op de Londense assurantiebeurs. Een dergelijk document kan goed dienen als inspiratiebron. De huidige Bipar regels hebben immers uitsluitend betrekking op de rol van makelaars in het plaatsingsproces en richten zich daarmee (primair) niet tot verzekeraars. Ook voor verzekeraars geldt dat zij gebaat zijn bij (meer) duidelijkheid over wat wel en niet is toegestaan bij het inschrijfproces bij coassurantie. Zoals is behandeld in hoofdstuk 5 van dit boek, zouden de onderstaande 6 punten daarin bijvoorbeeld kunnen worden meegenomen:

Bovendien, maar dat ligt buiten de scope van dit onderzoek, speelt ook in de (zakelijke) verzekeringsmarkt het gebruik van algoritmes en big data een (steeds) belangrijke(re) rol. Ook dat roept nu al en zeker in de toekomst allerlei mededingingsrechtelijke vragen op, die bijvoorbeeld in een dergelijk document kunnen worden geadresseerd.

In hoofdstuk 8 van dit boek is besproken hoe de verhouding tussen een leidende en een volgverzekeraar bij coassurantie zich vertaalt in het schaderegelingsproces. Eventuele complicaties die kunnen ontstaan in de fase van het regelen en uitkeren van een schade doordat meerdere verzekeraars deelnemen in een verzekering, worden in Nederland opgelost door het gebruik van volgclausules. Deze clausules worden overeengekomen tussen een coassuradeur en de verzekeringnemer. In het Nederlandse verzekeringsrecht is geen wetsartikel opgenomen dat de verhouding tussen de verzekeraars bij coassurantie regelt en bijvoorbeeld de bevoegdheden van de leidende verzekeraar bepaald. In het Belgische verzekeringsrecht bestaat, zo bleek in hoofdstuk 4 van dit boek, wel een dergelijke bepaling (artikel 83 van de Wet betreffende de verzekeringen, onderdeel van de titel over medeverzekering/coassurantie):

Ook voor het Nederlandse verzekeringsrecht (titel 7.17 BW) zou een soortgelijke bepaling een oplossing kunnen zijn om complicaties in het schadeproces te voorkomen. Op dit moment bestaat wel een regeling Schade-proces coassurantie, maar deze is niet geheel actueel en weinig transparant. Een wettelijke bepaling zou veel duidelijkheid kunnen geven ten aanzien van de verhouding tussen een leidende verzekeraar en volgverzekeraars. Daarbij kan ook aansluiting worden gezocht bij de bepalingen uit de Richtlijn 78/473/EEG van de Raad van 30 mei 1978 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen op het gebied van de communautaire co-assurantie. De bepalingen van deze richtlijn zijn overgenomen in de Richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II). Uit artikel 190 van deze Solvabiliteit II richtlijn volgt dat de eerste verzekeringsonderneming (dat wil zeggen: de leidende verzekeraar) volledig de taak op zich neemt die volgens de geldende gebruiken inzake co-assurantie de hare is; zij stelt met name de verzekerings- en tariferingscondities vast. De geldende gebruiken van coassurantie komen ook naar voren bij de regeling schade-proces coassurantie, opgesteld door de Vereniging Nederlandse Assurantiebeurs. Als gezegd zou een wettelijke bepaling voor de bevoegdheden van een leidende verzekeraar van toegevoegde waarde zijn voor de transparantie van de verhouding tussen een leidende verzekeraar en volgverzekeraars bij coassurantie.

De resultaten uit het praktijkonderzoek laten zien dat er niet altijd door een makelaar wordt onderhandeld met de volgverzekeraars, maar dat zij vaak mee kunnen tekenen op basis van de premie van de leidende verzekeraar. Daarbij wordt aangegeven dat het harmoniseren van de premie vaak gepaard gaat met een lagere premie, terwijl het uitvragen van afzonderlijke offertes bij volgverzekeraars wordt gehanteerd bij capaciteitstekort. Toch zou in ieder geval het hanteren van afzonderlijke offertes meer centraal moeten staan. Premieharmonisatie tussen leiders en volgers, waarbij volgers min of meer automatisch de premie ontvangen die de leidende verzekeraar krijgt, zonder dat met de volgers wordt onderhandeld, zou bij ad hoc coassurantie mijns inziens niet de dominante plaatsingsstrategie, mogen zijn (ook al zou de premie daarbij lager liggen). Makelaars zouden het afzonderlijk onderhandelen met alle verzekeraars of in ieder geval het opvragen van een eigen prijsstelling voorop moeten stellen. Dat deze offertes naast elkaar worden gelegd en dat door de makelaar wordt gekeken hoe gekomen kan worden tot een uniforme premie, lijkt mij wel een juiste praktische oplossing. Het informeren van volgverzekeraars van het bod van een leidende verzekeraar (voordat zij gekomen zijn met een eigen prijsstelling) heeft echter het risico in zich dat prijzen onderling op elkaar worden afgestemd. Het is daarom goed als de competitiviteit en de transparantie van het sluitingsproces wordt vergroot door verzekeraars altijd afzonderlijk een offerte te laten uitbrengen.

Een van de uitkomsten van de evaluatie van de voorheen geldende groepsvrijstellingsverordening verzekeringen, die in dit boek op meerdere plekken aan bod is gekomen, is dat de verzekeringssector zoekt naar rechtszekerheid. De voorheen geldende groepsvrijstellingsverordening gaf in zekere zin steun en zekerheid wat betreft de marktaandeeltoets voor verzekeraars die partij zijn bij een pool. Hoewel de algemene richtsnoeren van de Europese Commissie op het gebied van horizontale samenwerking en de (schaarse) jurisprudentie aanknopingspunten bieden voor de beoordeling van samenwerking via coassurantie of in een pool in de verzekeringssector, geven zij niet een heel duidelijk overzicht. Hoewel dit boek hierin een bijdrage heeft willen leveren, zou het ook aanbeveling verdienen als de richtsnoeren voor horizontale samenwerkingsovereenkomsten, waarin nu weinig voor de verzekeringssector specifieke beoordelingsmaatstaven worden toegereikt, worden uitgebreid of nader gespecificeerd. In deze richtsnoeren van de Europese Commissie (of daarvan afgeleide richtsnoeren voor samenwerking tussen ondernemingen, opgesteld door nationale mededingingsautoriteiten) zou aandacht kunnen worden besteed aan de vraag hoe samenwerking in coassurantie(pools) mededingingsrechtelijk wordt gezien en wat daarbij wel en niet is toegestaan. Dit biedt de sector meer zekerheid. De Europese Commissie zou hier, in vervolg op de onderzoeksrapporten die zijn verschenen in het kader van de evaluatie van de groepsvrijstellingsverordening, aandacht aan kunnen besteden. Daarbij geldt dat de marktafbakening in de verzekeringssector waarbij vraag- en aanbodsubstitutie tot wisselende uitkomsten leiden, nog niet is uitgekristalliseerd. Mededingingsautoriteiten zouden zich, bijvoorbeeld in een concentratiebesluit dat zich daartoe leent, meer uit kunnen spreken of onderzoek kunnen doen naar de marktafbakening in het beurskanaal. Een andere manier is het opstellen van een visiedocument. Dit is een manier om een standpunt van de toezichthouder uit te dragen en uit te leggen. In het kader van de discussies over de implicaties van big data, wat ook in de verzekeringssector een belangrijke rol speelt zou een visiedocument waarin ook coassurantie wordt besproken in ieder geval bijdragen aan het creeeren van rechtszekerheid. In dat kader kan het voeren van een dialoog met de zakelijke verzekeringsmarkt helpen. De (praktijk)bevindingen van dit proefschrift kunnen daarbij als handvat worden gebruikt.

Dit proefschrift heeft zich beperkt tot het in kaart brengen van de punten waarbij spanning bestaat tussen de verzekering in coassurantie of pools en het mededingingsrecht. Inzichtelijk is gemaakt op welke manier de zakelijke verzekeringsmarkt werkt en in welke mate dat risico’s oplevert vanuit mededingingsrechtelijk perspectief. Een van de bevindingen is dat de procedures die in de verzekeringspraktijk worden gebruikt om risico’s te plaatsen, spanning kunnen geven met het mededingingsrecht. Hoewel een zekere spanning met mededingingsrecht inherent zal zijn aan coassurantie en poolvorming, zou vervolgonderzoek kunnen worden gedaan naar alternatieven waarop grootzakelijke risico’s verzekerd kunnen worden. Een suggestie voor vervolgonderzoek zou daarom zijn om de diverse mogelijkheden waarop grootzakelijke risico’s (ook buiten verzekeren om) gespreid kunnen worden in kaart te brengen en te onderzoeken op welke wijze de competitiviteit van de contractvoorwaarden het beste kan worden gewaarborgd. Denkbaar is dat een veilingsysteem, waarbij een makelaar de biedingen rangschikt, een optie kan zijn om een risico in coassurantie te verzekeren.

Ten slotte, een mededingingsonderzoek kan uiteraard niet worden losgezien van de context van een bepaalde gedraging. Dit geldt voor alle mededingingsrechtelijke onderzoeken, maar is zeker van belang bij de zakelijke verzekeringsmarkt. Bovendien is coassurantie sterk grensoverschrijdend van aard. Ook met die context zal, gelet op de concurrentie door buitenlandse verzekeraars en makelaars in de Nederlandse markt, rekening moeten worden gehouden. Zoals in dit boek is beschreven, kenmerkt de zakelijke verzekeringsmarkt in Nederland zich door (historisch gegroeide) gewoonten en gebruiken. De markt heeft de afgelopen jaren een enorme transitie doormaakt van het verzekeren ‘op de beursvloer’, naar het elektronisch verzekeren van de risico’s. Dit element van digitalisering en het gebruik van digitale platformen zal in de toekomst waarschijnlijk alleen maar groter worden. Het is mijns inziens van belang dat ook bij toekomstig onderzoek naar coassurantie of regelgeving voor deze markt deze geheel eigen context niet uit het oog wordt verloren.