10.2.2 Rechtsbescherming in het sociaal domein: voorbij het bestuursorgaanbegrip

Zoals gezegd, is een belangrijk oogmerk van het bestuursorgaanbegrip om de toegang tot de bestuursrechter af te bakenen. De vraag dringt zich op of deze benadering vandaag de dag nog wel toereikend is. De bestuursrechter legt het bestuursorgaanbegrip dan wel extensief uit, zo blijkt uit de publieke-taakjurisprudentie, maar het is de vraag of bestuursrechtelijke rechtsbescherming jegens semipublieke instellingen daarmee afdoende is gegarandeerd. De huidige discussie over de rechtsbescherming in het sociaal domein, waarbij de feitelijke uitvoering doorgaans wordt uitbesteed aan private zorgaanbieders,1 die geen bestuursorgaan zijn,2 biedt aanknopingspunten voor de gedachte om het bestuursorgaanbegrip als aangrijpingspunt voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming los te laten.

Op dit moment is binnen het sociaal domein sprake van fragmentatie van bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De procedure bij de bestuursrechter is nu tegen één besluit gericht (het indicatiebesluit), de feitelijke uitvoering daarvan (door de private zorgaanbieder) blijft buiten beschouwing; daarvoor moet men bij de burgerlijke rechter terecht. Gelet hierop heeft de regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht Scheltema, in een advies aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een wijziging van de Awb voorgesteld die het mogelijk maakt om een geschil integraal bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.3 Niet alleen het indicatiebesluit, maar ook feitelijke uitvoeringshandelingen, zelfs die van de private aanbieder, kunnen aan de bestuursrechter ter toetsing worden voorgelegd. Op die manier wordt het systeem van rechtsbescherming voor de burger meer toegankelijk. De vraag rijst welke rol hierbij is weggelegd voor de Awb. Voorstelbaar is dat in de Awb een regeling voor integrale geschilbeslechting met een facultatief karakter wordt neergelegd die, indien gewenst, kan worden toegepast door de bijzondere wetgever.4

Het sociaal domein vraagt dus om een andere benadering van de afbakening van bestuursrechtelijke rechtsbescherming teneinde de rechtsstatelijke waarden voor de burger te kunnen verwezenlijken.5 Dit gaat zelfs zover dat mogelijk ook het bestuursorgaanbegrip als aanknopingspunt voor bestuursrechtelijke rechtsbescherming jegens private zorgaanbieders wordt losgelaten. Het handelen van de private zorgaanbieders valt in het voorstel van de regeringscommissaris immers onder de bevoegdheid van de bestuursrechter terwijl die aanbieders geen bestuursorgaan zijn. Daarmee verschuift de betekenis van het bestuursorgaanbegrip als ‘rechtsstatelijke sluitsteen’6 naar de achtergrond. Het valt niet uit te sluiten dat deze ontwikkeling zich in de toekomst uitbreidt naar andere terreinen binnen het bestuursrecht waarbij de overheid de uitvoering van besluiten aan private partijen uitbesteedt. Te denken valt aan de inzet van private rechtspersonen bij nalevingstoezicht,7 of bij de feitelijke uitoefening van bestuursdwang, zoals het wegslepen van illegale woonwagens door een door het gemeentebestuur ingeschakeld aannemingsbedrijf.