Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.2.5.1:3.2.5.1 Kenbaarheid

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.2.5.1

3.2.5.1 Kenbaarheid

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De belangrijkste functie van een wetssysteem ligt naar mijn oordeel in het vergemakkelijken van in het geschreven recht opgenomen informatie.1 Wetssystematiek is met andere woorden - los van de inhoud van de daarvan deel uitmakende regels - van belang voor de kenbaarheid van het recht. In dit verband citeer ik met instemming Noll, waar hij schrijft: 'auch die Gesetzessystematik muß auf die möglichst adressengerechte Information ausgerichtet sein.'2Noll schrijft verder: 'Das Prinzip der Erkennbarkeit verlangt, daB der Gesetzgeber die Normen in einen systematischen Zus-ammenhang stellt.'3Hill schrijft dat het doel van wetten meestal is 'eine groBe Anzahl von Sachverhalten und persönlichen Betroffenheiten zu re-geln. Der Umfang der Regelungsgegenstande und die Allgemeinheit der Regelung machen es daher erforderlich, die vorhandene Regelungsmaterie zu ordnen und nach bestimmten Kriterien zu systematisieren. Erst diese Einteilung vermag eine gewisse geistige Beherrschung des Rechtsstoffes zu gewahrleisten (. ).'4

De vraag is echter wat onder kenbaarheid dient te worden verstaan. Volgens Visser houdt het kenbaarheidsbeginsel in dat een regel door een ieder voor wie hij van belang kan zijn moet kunnen worden gekend.5 Hoewel Visser dit beginsel behandelt als een materieel beginsel van behoorlijke wetgeving komt het beginsel op die wijze geformuleerd mij eerder voor als een formeel beginsel. Het richt zich immers op het feit dat de gebruiker van het recht bekend kan zijn met de desbetreffende regel. Dat betekent echter nog niet dat die gebruiker uit een verzameling van wettelijke regels zijn rechten en plichten ook kan begrijpen. Ik zou een wetssysteem kenbaar willen noemen als een gebruiker daaruit zijn rechten en plichten kan kennen. Dat sluit aan bij Voermans: 'De rechtzoekende moet snel kunnen vinden wat hij zoekt en vervolgens eenvoudig vast kunnen stellen waar hij aan toe is, i.e. weten welke norm geldt.'6

De mate van kenbaarheid van het omgevingsrecht zal niet voor iedere gebruiker hetzelfde zijn. Hoewel ik het een nobel streven vind, lijkt het mij dan ook niet mogelijk om, zoals Heuving & Boere bepleiten, in het algemeen de regelgeving zo goed mogelijk kenbaar en toegankelijk te maken voor 'de klant' in de zin van alle personen en instellingen tot welke de wetgever zich richt: de samenleving als geheel, uitvoerders, handhavers, rechters, instellingen, bedrijven, burgers.7 Of een wetssysteem kenbaar is voor een gebruiker zal immers onder meer afhankelijk zijn van voorkennis, intelligentie en analytisch vermogen. Hetzelfde geldt overigens voor de kenbaarheid van de relativiteitstheorie van Albert Einstein8 of voor de gebruiksaanwijzing van een elektronisch apparaat. Die laten zich ook niet door iedereen overzien en begrijpen. Het heeft mijns inziens dan ook weinig zin om de kenbaarheid van een wetssysteem te laten afhangen van de vraag of het al dan niet in Jip-en-Janneketermen9 is geformuleerd.

Sebus noemt een wet toegankelijk als men zonder aanzienlijke inspanning of vertraging kennis kan nemen van de wet. Als een van de oorzaken voor die inspanning of vertraging noemt zij het feit dat de gebruiker de wet niet begrijpt.10 Volgens Voermans is de realiteit: 'de meeste rechtsgenoten kennen de letterlijke inhoud van wetgeving die hen aangaat meestal niet, en zeker niet vooraf; dat wil zeggen alvorens ze het genormeerde gedrag ontplooien. Sterker nog: de meeste rechtsgenoten gedragen zich volgens mij volgens de normen die in wetgeving zijn neergelegd zonder ze ook maar ooit in hun leven letterlijk te raadplegen. Wetgeving is het boek in cellofaan in de kast.'11 Ook Van Gestel gaat ervan uit dat burgers geen wetten lezen.12Zijlstra meent dat geen enkele wet door iedere willekeurige burger kan worden gebruikt. De wetgever doet soms wel pogingen om een wettelijke regeling zo op te stellen dat zij meer voor particuliere consumptie geschikt is, maar kan daar volgens Zijlstra niet in slagen. Dergelijke wetgeving zou de burger zelfs op het verkeerde been kunnen zetten.13 Hij meent dat we ons er maar bij neer moeten leggen, dat wetten niet worden geschreven om door burgers begrepen te worden. Het uiteindelijk doel van wettelijke regelingen is volgens hem weliswaar het dienen van burgers, maar dat betekent nog niet dat de burgers de regeling ook moeten kunnen begrijpen.14

Drupsteen meent dat meer kenbaarheid of voorspelbaarheid van wetssystemen voor burgers en ondernemers niet de eerste insteek zal zijn van de wetgevingsjurist, "als het al een aandachtspunt is.15 Ondernemers hebben wel wat anders te doen dan wetten te lezen. Burgers en ondernemers lezen de wetssystemen niet. Maar als een gebruiker, zoals een ondernemer, aanloopt tegen problemen die te maken hebben met de inrichting van wetssystemen, dan moet je kijken of daaraan iets te doen is. Zo liepen ondernemers voor de Wabo aan tegen het probleem dat ze veel verschillende vergunningen moesten aanvragen voor een activiteit. Daaraan is wat gedaan met de Wabo. Dat wordt meer geredeneerd vanuit het voorkomen van onnodige verschillen, valkuilen en moeilijkheden. Er wordt dus niet beredeneerd vanuit de gedachte dat wetssystemen voor iedereen leesbaar moeten zijn, zodat de ondernemer na zijn dagtaak denkt: 'Kom, ik ga nog eens een stukje wetgeving lezen.'"16

De door een wetssysteem beschreven werkelijkheid is vaak ingewikkeld en dientengevolge zal dat, alle pogingen om wetgeving te vereenvoudigen ten spijt, vaak ook gelden voor het wetssysteem zelf. Uiteraard valt er altijd wel iets te verbeteren, maar zolang de bedoelde werkelijkheid complex blijft, zal dat naar verwachting ook blijven gelden voor het wetssysteem dat die werkelijkheid beoogt te reguleren. Ik leg de lat van de kenbaarheid daarom lager; de kenbaarheid van een wetssysteem is in mijn optiek afhankelijk van het antwoord op de vraag of het voor gebruikers met enige kennis op het gebied van dat wetssysteem mogelijk is uit het desbetreffende wetssysteem rechten en verplichtingen in hun geheel te overzien en te begrijpen.

Ook Zijlstra meent dat een regeling wel duidelijk en toegankelijk moet zijn voor de gebruiker. Dat is volgens hem echter niet de burger, maar de rechtspraktijk. Juristen dienen de regeling met enige snelheid te kunnen doorgronden en ermee te kunnen werken. Wetten die voor geschoolde juristen niet te begrijpen zijn, die inconsistent of te 'open' zijn, leveren rechtsstatelijk wel grote problemen op, aldus Zijlstra.17In gelijke zin Woldendorp die zich wel erin kan vinden dat kenbaarheid wordt afgemeten aan de personen die enige kennis van de wetgeving hebben.18Backes noemt een milieurechtelijk stelsel waarvan zelfs specialisten en de meest betrokken wetgevingsambtenaren aangeven dat zij het niet meer in hun geheel kunnen overzien en begrijpen te complex. Backes noemt die complexiteit het voornaamste bezwaar tegen het omgevingsrecht.19 Ook Bregman stelt de gebruikers van het omgevingsrecht centraal. Hij doelt daarbij op overheden die binnen het door de wetgever vastgestelde normenkader omgevingsbeleid maken en omgevingsrechtelijk relevante investeringsbeslissingen nemen, maar ook op marktpartijen die investeringsbeslissingen nemen.20

Een gebrek aan kenbaarheid van een wetssysteem in het omgevingsrecht leidt tot rechtsonzekerheid, aangezien het voor specialisten op het gebied van het omgevingsrecht dan onmogelijk is om rechtszekerheid te verschaffen omtrent de impact van een omgevingsregel, zowel op zichzelf als bezien in samenhang met andere omgevingsregels. Gebrek aan kenbaarheid kan

om dezelfde reden ook leiden tot vertraging in procedures of extra beroepsprocedures.

Gebrek aan kenbaarheid kan mijns inziens slechts ten dele worden ondervangen door een ICT-toepassing, die hooguit een juiste interpretatie van de wettelijke werkelijkheid kan vormen.21 De praktijk leert dat de bouwers van dergelijke systemen de neiging hebben om de wettekst en -systematiek tot een soort journalistieke Jip-en-Janneketaal te vereenvoudigen, terwijl Jip en Janneke vanwege hun leeftijd nu juist niet tot de gebruikers van het recht zullen behoren. De taal van de wetgever onderscheidt zich niet van die van Jip en Janneke omdat de wetgever het de gebruiker per se moeilijk wil maken, maar omdat de taal van het recht naar haar aard tot grotere zorgvuldigheid en genuanceerdheid noopt. De geschetste 'vereenvoudiging' heeft soms tot gevolg dat degene die de ICT-tool gebruikt dat eigenlijk alleen adequaat kan doen als hij het wetssysteem voldoende kent, zodat hij de ICT-verwoording in de juiste context kan plaatsen, terwijl degene die het wetssysteem kent de wettelijke voorzieningen soms niet adequaat terugvindt in de ICT-tool.

Een voorbeeld betreft artikel 2.21 Wabo, dat een zogeheten rompvergunning mogelijk maakt. Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan betrekking hebben op een project dat bestaat uit meer activiteiten. Als de vergunning moet worden geweigerd voor een of meer activiteiten, brengt het systeem van de Wabo mee dat de omgevingsvergunning voor het gehele project moet worden geweigerd.22 De aanvrager kan dat echter voorkomen door te vragen om een rompvergunning. Artikel 2.21 Wabo bepaalt namelijk dat het bevoegd gezag op verzoek van de aanvrager de omgevingsvergunning kan verlenen voor de activiteiten waarvoor zij niet behoeft te worden geweigerd.

In het Omgevingsloket online wordt deze mogelijkheid echter als volgt geformuleerd: 'Als blijkt dat voor één van de aangevraagde onderdelen geen vergunning verleend kan worden, wilt u dan voor de overige aangevraagde onderdelen wel een vergunning ontvangen?'23 Deze vraag is onvolledig, aangezien de aanvrager niet in de ICT-tool kan aangeven voor welke activiteit of activiteiten hij de rompvergunning precies wenst. Stel dat iemand een omgevingsvergunning vraagt voor het bouwen van een garage, het kappen van een boom en het maken van een uitweg. Het is mogelijk dat hij de omgevingsvergunning in elk geval wil hebben voor bouwen en uitwegen en zo mogelijk voor kappen. Als hij de genoemde vraag positief beantwoordt, loopt hij het risico dat hem een rompvergunning wordt verleend voor bouwen en kappen. Dat risico is niet aanwezig als het digitale aanvraagformulier de aanvrager in de gelegenheid zou hebben gesteld aan te geven voor welke activiteiten hij met een rompvergunning genoegen wil nemen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.