Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.3.6.4:3.3.6.4 Het specialiteitsbeginsel

Bundeling van omgevingsrecht (R&P nr. SB5) 2012/3.3.6.4

3.3.6.4 Het specialiteitsbeginsel

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

De vraag kan worden gesteld of een integrale afweging van omgevingsbelangen niet te ruim is als kader voor besluitvorming. Mij lijkt dat die vraag adequaat kan worden benaderd via het specialiteitsbeginsel.1Daarbij zal

ik uitgaan van de definitie die Schlössels daaraan heeft gegeven.2 Volgens Schlössels brengt het specialiteitsbeginsel met zich dat een administratieve wet uitsluitend op haar eigen afgebakende terrein mag worden toegepast en bijgevolg niet mag dienen tot het bereiken van daarbuiten gelegen doeleinden.3 Bovendien mogen de in die wet neergelegde bestuursbevoegdheden niet voor een ander doel worden aangewend dan voor het doel dat de wetgever bij de toekenning van deze bevoegdheden voor ogen stond.4Scheltema meent dat het specialiteitsbeginsel is verbonden met de legaliteitseis. Het beginsel brengt volgens hem mee, dat bij het hanteren van een bevoegdheid in de afweging geen andere belangen mogen worden betrokken dan de belangen met het oog waarop de bevoegdheid is verleend.5

Schlössels noemt vijf perspectieven van waaruit zijns inziens het belang van 'specialiteit' van bestuursbevoegdheid kan worden verdedigd.6 Die zal ik hierna kort toelichten in het licht van de vraag die mij bezig houdt.

Het democratisch perspectief brengt mee dat de wetgever bestuursbevoegdheden die hij toedeelt aan een bestuurlijke organisatie zo nauwkeurig als mogelijk inhoudelijk zal dienen af te bakenen. Doordat het specialiteitsbeginsel eist dat bestuursbevoegdheden door de wetgever enkel worden toebedeeld ter behartiging van specifieke publiekrechtelijke belangen (de eis van publieke doelbinding), ondersteunt dit beginsel het democratisch postulaat. Bij de wetgever berust binnen de democratische rechtsstaat immers het primaat inzake de eenzijdig gerichte publieke rechtsvorming binnen de staat.7

Het legitimiteitsperspectief in ruime zin betekent dat de mate van specialiteit van een (wettelijke) bevoegdheidsnorm volgens Schlössels mede bepalend is voor de kenbaarheid, voorzienbaarheid en voorspelbaarheid van de publieke rechtsvorming voor de rechtssubjecten. Naarmate de toepassingscondities van een competentie concreter zijn omschreven kunnen rechtssubjecten zich een beter beeld vormen van hun rechtspositie zoals die kan ontstaan, of ontstaat, nadat bevoegdheidsuitoefening heeft plaatsgevonden.8

Het rechtsbeschermingsperspectief houdt in dat de waarborgfunctie van bevoegdheidsnormen toeneemt naarmate deze normen in een hogere mate inhoudelijk zijn gespecificeerd. De bevoegdheidsnorm is volgens Schlössels immers het referentiekader waaraan de bevoegdheidsuitoefening primair op geldigheid getoetst dient te worden. De bevoegdheidsnorm vervult deze functie voor de (administratieve) rechter. Een bevoegdheid die onvoldoende geconditioneerd is kan deze functie niet op een adequate wijze vervullen.9

Het organisatieperspectief heeft te maken met het feit dat de werking van het specialiteitsbeginsel zijn neerslag ook vindt in het bestuurlijke organisatierecht. Ieder bestuursorgaan heeft binnen de statelijke structuur van organen een eigen afgebakende werkkring waarbinnen het zijn bestuursactiviteit dient te ontplooien. Deze werkkring zal volgens Schlössels primair moeten worden afgeleid uit de context van de wet op grond waarvan het betreffende bestuursorgaan in het leven is geroepen. Een duidelijke afbakening van bestuursverantwoordelijkheid (de ambtsplicht) vormt tevens een duidelijke instructie aan het bestuur om niet te treden in de behartiging van publiekrechtelijke belangen die door de wetgever aan andere onderdelen van de bestuursorganisatie zijn toevertrouwd.10

Het doelmatigheids- en besluitvormingsperspectief vloeit volgens Schlössels voort uit het organisatieperspectief. Door de werking van het specialiteitsbeginsel wordt de bestuurlijke belangenafweging ingekaderd en gestructureerd. Doordat het bestuur deze afweging van rechtsbelangen' opzet vanuit de door de wetgever gedetermineerde speciale publiekrechtelijke belangen, wordt voorkomen dat de administratie, die een bepaalde maatschappelijke activiteit wil tegenhouden, van argument naar argument kan verspringen. Dit perspectief is gunstig voor de burger. Voor de bestuursorganisatie voorkomt het overbelasting doordat de te behartigen publiekrechtelijke belangen vooraf door de wetgever zijn vastgesteld en niet meer in algemene zin tegen elkaar behoeven te worden afgewogen. De bestuurlijke afweging van belangen is daarom gespecificeerd, doorzichtig en juist daarom doelmatig.11

In de weinige passages die Schlössels in zijn dissertatie wijdt aan coördinatie en integratie constateert hij dat niet kan worden ontkend dat de gefragmenteerde structuur van bestuursbevoegdheden voor burger en bestuur bepaalde ongemakken voor de besluitvorming met zich brengt.12 Hij is echter van oordeel dat dergelijke besluitvormingsproblemen niet moeten worden ondervangen door het specialiteitsbeginsel te relativeren of zelfs helemaal overboord te zetten. Hij adviseert om te kiezen voor vanuit rechtsstatelijk oogpunt minder bedenkelijke wegen.

Evenals Schlössels meen ik, dat het specialiteitsbeginsel in het omgevingsrecht onverkort van toepassing kan en moet blijven. De belangrijkste reden daarvoor lijkt mij het door hem genoemde legitimiteitsperspectief van het specialiteitsbeginsel. Zoals ik eerder in deze studie heb laten zien, zijn kenbaarheid, voorzienbaarheid en voorspelbaarheid van de publieke rechtsvorming van cruciaal belang voor de gebruikers van het omgevingsrecht. Het specialiteitsbeginsel kan daaraan een belangrijke bijdrage leveren naarmate de toepassingscondities van een competentie concreter zijn omschreven.'13 Dit standpunt vindt bijval in de literatuur. Zo stelt Geelhoed dat de functie van het milieurecht slechts goed tot zijn recht kan komen als de normen voldoende houvast bieden, zowel voor het bestuur als voor de justitiabele.14Gilhuis meent dat het specialiteitsbeginsel vraagt om specifieke en begrensde toedelingen van bevoegdheden aan het bestuur. Hij vraagt zich af of de burger niet moet en wil worden beschermd tegen een overheid die over te algemene bevoegdheden beschikt en daardoor als het ware zelf de norm kan stellen.15Eijlander vraagt zich af hoe het is gesteld met de kenbaarheid van open, meer globale normen die nader invulling krijgen in het maatschappelijk verkeer. De schaduwzijde van de flexibiliteit is volgens hem onder meer de beperkte voorspelbaarheid van het overheidsoptreden.16

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.