HR, 08-04-2025, nr. 24/03507 CW

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Zitting 17 december 2024

VORDERING TOT CASSATIE IN HET BELANG DER WET

F.W. Bleichrodt

In de zaak

[betrokkene] ,

geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 2002,

hierna: de betrokkene

11. Zoals uit de inleiding volgt, gaat het in dezen om een beslissing van de enkelvoudige kamer van de rechtbank op het bezwaar op grond van 6:6:23 lid 1 Sv, in verbinding met art. 6:3:3 Sv, tegen de kennisgeving van de beslissing tot toepassing van vervangende hechtenis. Op de openbare terechtzitting is door de verdediging primair aangevoerd dat sprake is van ‘een gebrekkige beslissing, dan wel een vormverzuim, indien de omzettingsbeslissing niet door een officier van justitie genomen is of niet getekend is’.

12. In reactie op het primair aangevoerde overweegt de rechtbank het volgende:

De politierechter overweegt, op grond van de hiervoor genoemde stukken en hetgeen tijdens de behandeling ter terechtzitting van 9 juli 2024 naar voren is gekomen, het volgende.

Het bezwaar is binnen de in artikel 6:6:23, eerste lid van het Wetboek van Strafvordering gestelde termijn van 14 dagen na betekening van genoemde kennisgeving aan de veroordeelde ingediend. De veroordeelde is in zoverre ontvankelijk in het bezwaar.

Volgens artikel 3 eerste lid onder b van het “Besluit regels landelijk parket en functioneel parket, alsmede ten aanzien van mandateren bevoegdheid officier van justitie”, kan de officier van justitie de uitoefening van een bevoegdheid niet opdragen aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar indien de bevoegdheid betrekking heeft op beslissingen tot vrijheidsontneming.

Bij de stukken van deze zaak bevindt zich niet een door een officier van justitie ondertekende en gedagtekende beslissing op het door het CJIB aan de officier van justitie te Maastricht d.d. 12 maart 2024 gedane “Voorstel omzetting taakstraf naar vervangende hechtenis”. Van de zijde van het Openbaar Ministerie is, bij navraag daarover, aangegeven dat een verifieerbare ondertekening en dagtekening van bedoelde beslissing (…) van de officier van justitie niet noodzakelijk is, volgens nieuw beleid van het Openbaar Ministerie sinds begin 2024.

De politierechter is van oordeel dat een ondertekende en gedagtekende beslissing van een officier van justitie strekkende tot toepassing van vervangende hechtenis absoluut noodzakelijk is, omdat daarmee voor de politierechter én justitiabelen verifieerbaar is dat een daartoe bevoegde officier van justitie op een bepaalde dag de beslissing heeft genomen de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis te bevelen. De dagtekening is bijvoorbeeld cruciaal om te kunnen beoordelen of de officier van justitie binnen de in artikel 6.3.4. Sv genoemde termijn die beslissing heeft genomen. Een vermelding/vinkje in een voor de politierechter en justitiabelen niet raadpleegbaar geautomatiseerd systeem van het Openbaar Ministerie is in deze[n] volstrekt onvoldoe[n]de, nog daargelaten dat een dergelijke vermelding door iedere bevoegde gebruiker van dat systeem geplaatst kan worden.

In de uitspraak van de rechtbank Oost-Nederland van 27 februari 2013 (ECLI:NL:RBONE:2013:BZ3939) werd het volgende overwogen:

“Ten overvloede: artikel 126, lid 3, van de Wet op de rechterlijke organisatie bepaalt dat een bevoegdheid van de officier van justitie niet kan worden opgedragen aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar indien de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Daarvan is in elk geval sprake voor zover het gaat om het optreden ter terechtzitting in strafzaken en de toepassing van de dwangmiddelen als bedoeld in Titel IV van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering.

De politierechter is van oordeel dat de in artikel 6:6:23 Sv aan het Openbaar Ministerie toegekende bevoegdheid zich naar haar aard verzet tegen mandatering, voor zover daar al sprake van is. Het betreft immers niet alleen een bevoegdheid die vrijheidsbeneming met zich brengt, maar ook een waarbij aan het Openbaar Ministerie een discretionaire ruimte wordt gelaten.”

De politierechter is het geheel eens met deze overweging en maakt deze tot de zijne.

In het onderhavige geval is géén sprake van een verifieerbare beslissing, gedateerd en ondertekend door de (met name te noemen) officier van justitie die feitelijk de beslissing strekkende tot toepassing van vervangende hechtenis heeft genomen. Dit heeft tot gevolg dat er een betekening van een kennisgeving omzetting taakstraf aan de veroordeelde heeft plaatsgevonden zonder dat vast is komen te staan dat, of wanneer, er een door een officier van justitie genomen beslissing tot toepassing van de onderhavige vervangende hechtenis aan ten grondslag ligt. Genoemde kennisgeving heeft dus onterecht plaatsgevonden. Omdat er bij het bezwaar tegen die onterechte kennisgeving geen belang (meer) bestaat, zal de veroordeelde niet-ontvankelijk verklaard worden in het bezwaar.

Voor alle duidelijkheid, er bestaat op dit moment géén rechtsgeldige beslissing strekkende tot het toepassen van de aan de veroordeelde bij vonnis van 26 juli 2023 opgelegde vervangende hechtenis.”

13. De uitspraak van de rechtbank Limburg staat niet op zichzelf. Nadien zijn er meerdere uitspraken gepubliceerd met een min of meer gelijke strekking, waarbij veelal wordt verwezen naar de uitspraak van 23 juli 2024.

14. Er is ook rechtspraak van vóór de uitspraakdatum van de politierechter. Zo citeert de rechtbank Limburg een uitspraak van 27 februari 2013 van (voorheen) de rechtbank Oost-Nederland. Destijds gold de Aanwijzing Executie van het College van procureurs-generaal. Onder 5.2 van de Aanwijzing stond, voor zover relevant, het volgende:

“Indien de tenuitvoerlegging van de taakstraf is mislukt, beoordeelt het OM of degene die de taakstraf moet verrichten de door de rechter opgelegde vervangende hechtenis moet ondergaan. Het CJIB stuurt het OM een afloopbericht, waarop de desbetreffende executieofficier of executieadvocaat-generaal aangeeft of hij de tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis beveelt (art. 22g Sr) en zo ja, welk gedeelte. Na ontvangst van een ondertekend afloopbericht van het OM, draagt het CJIB zorg voor de betekening van de kennisgeving waarin de veroordeelde op de hoogte wordt gesteld van het feit dat executie van de vervangende hechtenis is bevolen.”1.

15. Indien een aanwijzing als bedoeld in (thans) art. 130 lid 6 Wet RO door het College van procureurs-generaal is vastgesteld en behoorlijk is bekendgemaakt, binden de daarin opgenomen regels het Openbaar Ministerie op grond van de beginselen van een behoorlijke procesorde.2.In de thans geldende Aanwijzing kader voor tenuitvoerlegging, die onder meer is bedoeld ter vervanging van de Aanwijzing Executie, wordt echter niet bepaald dat een afloopbericht van het Openbaar Ministerie moet zijn ondertekend.

16. In bijna alle gepubliceerde uitspraken die ik heb aangetroffen, wordt aan het ontbreken van ondertekening door een officier van justitie en dagtekening niettemin als gevolgtrekking verbonden dat geen sprake is van een rechtsgeldige beslissing tot omzetting van de taakstraf in vervangende hechtenis. Daarbij wordt benadrukt dat door het ontbreken van een handtekening van een (met name te noemen) officier van justitie niet is vast te stellen dat de omzettingsbeslissing is genomen door een daartoe bevoegde functionaris binnen het Openbaar Ministerie, terwijl door het ontbreken van dagtekening niet kan worden beoordeeld of de in art. 6:3:4 Sv genoemde beslissingstermijn in acht is genomen. Toch zijn er ook verschillen in de rechtspraak zichtbaar.

17. Een eerste afwijking ten opzichte van de uitspraak van de rechtbank Limburg ziet op het aan het ontbreken van ondertekening en dagtekening te verbinden rechtsgevolg. In de uitspraak van de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Almelo, van 14 augustus 2024 zijn daar overwegingen aan gewijd. De enkele omstandigheid dat er ‘gebreken kleven’ aan de omzettingsbeslissing vanwege het ontbreken van de naam en de handtekening van een officier van justitie en in voorkomende gevallen van een datering van de beslissing betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat geen sprake is van een omzettingsbeslissing. De rechtbank verklaarde de betrokkene ontvankelijk in zijn bezwaar en verklaarde het bezwaar gegrond.3.De uitspraak van de rechtbank Overijssel heeft navolging gekregen.4.

18. Van een andere opvatting getuigt ook de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Alkmaar, van 29 juli 2024. De rechtbank heeft de officier van justitie de gelegenheid geboden de beslissing tot omzetting uit te draaien en te ondertekenen door het onderzoek ter terechtzitting voor een kort moment te onderbreken. Na de ondertekening heeft de rechter overwogen dat het bezwaarschrift zal worden beschouwd te zijn gericht tegen de door de officier van justitie ondertekende beslissing tot omzetting. Hiermee benadert de rechter niet-ondertekening als een ‘vormverzuim’, dat zich leent voor herstel.5.Een dergelijke werkwijze is in de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, van 15 november 2024 juist van de hand gewezen. De rechtbank overweegt dat een bezwaarschrift is ingediend tegen de ‘oorspronkelijk genomen beslissing’ en dat die ‘eerdere omzettingsbeslissing niet op een later moment door de officier van justitie kan worden vervangen’. De officier van justitie had in dit geval net voor de terechtzitting een nieuwe, ondertekende omzettingsbeslissing toegestuurd.6.

19. In de uitspraak van de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Almelo, van 18 september 2024 wijdt de rechtbank overwegingen aan ondertekening als vormvereiste. De rechtbank overweegt dat het standpunt van het Openbaar Ministerie, ‘dat het juridisch gezien niet vereist is dat een beslissing tot de omzetting van een taakstraf in vervangende hechtenis wordt ondertekend’, geen steun vindt in het recht. Voor het overige borduurt de rechtbank voort op de overwegingen van de rechtbank Limburg. Zo overweegt de rechtbank dat een ondertekende en gedagtekende beslissing van een officier van justitie strekkende tot toepassing van vervangende hechtenis ‘absoluut noodzakelijk’ is, terwijl een verwijzing naar het voor de politierechter en justitiabelen niet zonder meer raadpleegbare geautomatiseerde systeem GPS ‘volstrekt onvoldoende’ is. Toch verklaart de rechtbank het bezwaar ongegrond. De rechtbank doet de vaststelling dat de beslissing in dit geval is genomen door een daartoe bevoegde autoriteit stoelen op de combinatie van de verklaring van de officier van justitie ter terechtzitting dat hij ‘heeft vastgesteld’ dat een collega-officier van justitie de beslissing heeft genomen en de verklaring ter terechtzitting van de officier van justitie dat hij die beslissing steunt.7.

20. De uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, van 13 augustus 2024 getuigt van weer een andere benadering. De rechtbank wijst de opvatting van de hand dat ondertekening van een omzettingsbeslissing een wettelijk vormvereiste is. De rechtbank overweegt vervolgens wel dat door niet-ondertekening de rechtbank niet kan vaststellen in hoeverre de omzettingsbeslissing binnen de daarvoor geldende termijn door een bevoegde officier van justitie is genomen. De rechtbank hecht in haar uitspraak waarde aan de mondelinge bevestiging ter terechtzitting van de officier van justitie. Op basis van deze bevestiging, zo overweegt de rechtbank, is het mogelijk vast te stellen dat de omzettingsbeslissing is genomen binnen de daarvoor geldende termijn door een daartoe bevoegde officier van justitie.8.In zoverre is wel sprake van een vergelijkbare benadering als in de hiervoor besproken uitspraak van de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Almelo, van 18 september 2024.

21. In een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, van 5 november 2024 overweegt de rechtbank dat aan de hand van de – niet ondertekende – omzettingsbeslissing niet kan worden vastgesteld of in het onderhavige geval door een officier van justitie is beslist tot toepassing van de vervangende hechtenis. Desgevraagd heeft de officier van justitie verklaard dat zij heeft uitgezocht wie de omzettingsbeslissing had genomen. Dat bleek een stagiaire te zijn geweest, niet zijnde een officier van justitie. De rechtbank wijst op de verstrekkende gevolgen van omzettingsbeslissingen (vrijheidsbeneming), oordeelt dat sprake is van een ernstig verzuim en verklaart het bezwaarschrift gegrond.9.

22. In een andere zaak was evenmin sprake van een ondertekende omzettingsbeslissing en kon de officier van justitie ter zitting niet bevestigen dat de beslissing door een officier van justitie was genomen. De officier van justitie had voor de zitting een (nieuwe) ondertekende omzettingsbeslissing gestuurd, die volgens de officier van justitie in de plaats kwam van de eerder genomen beslissing. De rechtbank Midden-Nederland, zittingsplaats Utrecht, ging daarin niet mee. Zij constateerde dat zij niet kon vaststellen of de beslissing waartegen het bezwaar was gericht was genomen door een officier van justitie. Die eerdere omzettingsbeslissing kan volgens de rechtbank niet op een later moment in de procedure door de officier van justitie op eigen initiatief worden vervangen. Daarmee zou de rechtbank de werkwijze van het Openbaar Ministerie om te werken met niet-rechtsgeldige beslissingen ‘sauveren’ en daar op die manier impliciet aan meewerken, terwijl het gaat om ingrijpende beslissingen die vrijheidsbeneming tot gevolg kunnen hebben.10.

23. Ter illustratie dat de rechtspraak op onderdelen verschillen vertoont, wijs ik tot slot op twee uitspraken van 23 augustus 2024 van de rechtbank Rotterdam. In een van deze uitspraken overweegt de rechtbank dat door niet-ondertekening en niet-dagtekening ‘essentiële elementen’ ontbreken. De rechtbank volstaat met het oordeel dat door niet-ondertekening en niet-dagtekening niet kan worden vastgesteld dat de beslissing door een daartoe bevoegde officier van justitie is genomen binnen de daarvoor geldende termijn. De rechtbank oordeelt dat de omzettingsbeslissing geen rechtskracht heeft en verklaart het bezwaar gegrond.11.In een andere uitspraak overweegt de rechtbank Rotterdam dat zij kan vaststellen dat de omzettingsbeslissing is genomen door een daartoe bevoegde persoon en binnen de daarvoor geldende termijn. Deze vaststelling baseert de rechtbank op de mondelinge beslissing van de officier van justitie ter terechtzitting. De mondelinge beslissing ter terechtzitting is rechtsgeldig geoordeeld en het bezwaar is geacht te zijn ingediend tegen de ter terechtzitting bevestigde beslissing.12.

24. Uit de schets van de feitenrechtspraak kan het volgende worden afgeleid. Niet ter discussie staat dat de beslissing tot toepassing van vervangende hechtenis als bedoeld in art. 6:3:3 Sv moet worden genomen door een officier van justitie. In bijna alle uitspraken wordt het ontbreken van ondertekening door een officier van justitie en van dagtekening van de omzettingsbeslissing als (ernstige) gebreken gezien die aan de rechtsgeldigheid van de omzettingsbeslissing in de weg staan. De omstandigheid dat ondertekening en/of dagtekening achterwege is gebleven leidt in enkele gevallen tot niet-ontvankelijkheid van de betrokkene in het bezwaar, omdat ervan wordt uitgegaan dat geen sprake is van een rechtsgeldige beslissing tot omzetting en daarmee van een voor bezwaar vatbare beslissing. In de meeste gevallen wordt geoordeeld dat het ontbreken van ondertekening en/of dagtekening niet aan de ontvankelijkheid van de betrokkene in het bezwaar in de weg staat. In een uitspraak wordt overwogen dat ondertekening van een omzettingsbeslissing geen wettelijk vormvereiste is, maar daaraan wordt toegevoegd dat de rechter wel moet kunnen vaststellen dat de beslissing tot omzetting binnen de daarvoor geldende wettelijke termijn is genomen door een officier van justitie.

25. De vermelding in het interne, geautomatiseerde systeem van het Openbaar Ministerie wordt in de rechtspraak voor de bedoelde vaststelling in de regel volstrekt onvoldoende geacht. Vervolgens lopen de benaderingen uiteen, in het bijzonder ten aanzien van de bereidheid om genoegen te nemen met een mondelinge bevestiging van de officier van justitie ter terechtzitting dat de beslissing op een bepaalde datum door een officier van justitie is genomen of met het nemen van een herstelbeslissing waartegen het bezwaar geacht moet worden te zijn gericht. Ook officieren van justitie nemen ter terechtzitting een verschillende proceshouding in. In voorkomende gevallen wordt een beroep gedaan op het sinds kort gevoerde beleid, maar het komt ook voor dat de officier van justitie concludeert dat het ontbreken van ondertekening/dagtekening moet leiden tot gegrondverklaring van het bezwaar dan wel dat de officier van justitie zich refereert aan het oordeel van de rechtbank, zoals in de onderhavige zaak.

Relevante bepalingen

26. De volgende bepalingen zijn van belang:

- Art. 6:3:1 Sv

“1 De termijn binnen welke de taakstraf moet worden voltooid bedraagt achttien maanden na het onherroepelijk worden van het vonnis dan wel negen maanden na het onherroepelijk worden van de strafbeschikking.

(…)”

- Art. 6:3:3 Sv

“1 Indien de tot een taakstraf veroordeelde niet aanvangt met de taakstraf, geen medewerking verleent aan het vaststellen van zijn identiteit of het openbaar ministerie van oordeel is dat de veroordeelde de opgelegde taakstraf niet naar behoren verricht of heeft verricht, wordt vervangende hechtenis toegepast, tenzij dit wegens uitzonderlijke omstandigheden die zich na het opleggen van de taakstraf hebben voorgedaan, zou leiden tot een onbillijkheid van zwaarwegende aard.

(…)

3 Het openbaar ministerie geeft kennis aan de veroordeelde dat vervangende hechtenis wordt toegepast. Deze kennisgeving wordt zo spoedig mogelijk aan de veroordeelde betekend. De kennisgeving behelst het aantal uren taakstraf dat naar het oordeel van het openbaar ministerie is verricht, alsmede het aantal dagen vervangende hechtenis.”

- Art. 6:3:4 Sv

“Een beslissing als bedoeld in de artikelen 6:3:2 en 6:3:3, eerste lid, kan worden genomen tot drie maanden na afloop van de termijn waarbinnen de taakstraf op grond van artikel 6:3:1 dan wel artikel 6:6:23, tweede lid, moet zijn voltooid.”

- Art. 6:6:1 Sv

“1 Indien een rechter overeenkomstig de bepalingen van dit boek een beslissing kan nemen inzake de tenuitvoerlegging, is – tenzij in dit hoofdstuk anders is bepaald – tot het nemen van deze beslissing bevoegd het gerecht dat in eerste aanleg kennis heeft genomen van het strafbare feit waarvoor de sanctie is opgelegd waarop de beslissing ziet. Tenzij anders is bepaald kan de rechter deze beslissing ambtshalve, op vordering van het openbaar ministerie, dan wel op verzoek van de veroordeelde nemen.

(…)”

- Art. 6:6:23 Sv

“1 Tegen de kennisgevingen, gegeven krachtens de artikelen 6:3:3, 6:3:9 en 6:3:10, kan de veroordeelde binnen veertien dagen na de betekening daarvan een bezwaarschrift indienen bij de rechter.

(…)”

- Art. 3:20 Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen

“1 De uitvoerder taakstraffen kan de tenuitvoerlegging van de taakstraf opschorten indien de taakgestrafte na een waarschuwing de taakstraf wederom niet naar behoren verricht of na een ernstige misdraging van de zijde van de taakgestrafte. De uitvoerder taakstraffen stelt het openbaar ministerie onverwijld van deze beslissing op de hoogte, met het advies de tenuitvoerlegging van de taakstraf te beëindigen. Een afschrift van het advies wordt aan Onze Minister verzonden.

2 Het openbaar ministerie neemt zo spoedig mogelijk na de ontvangst van het advies een beslissing als bedoeld in de artikelen 6:3:2 of 6:3:3 van de wet.”

- Art. 125 Wet RO

“De taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie worden, op de wijze bij of krachtens de wet bepaald, uitgeoefend door:

a. het College van procureurs-generaal; en

b. rechterlijke ambtenaren, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, onder 6° en 7°.”

- Art. 126 Wet RO

“1 De uitoefening van een of meer bevoegdheden van de hoofdofficier van justitie, de plaatsvervangend hoofdofficier van justitie, de senior officier van justitie A, de senior officier van justitie, de officier van justitie, de substituut-officier van justitie, de officier enkelvoudige zittingen, de landelijk hoofdadvocaat-generaal, de hoofdadvocaat-generaal, de senior advocaat-generaal en de advocaat-generaal kan worden opgedragen aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar voor zover het hoofd van het parket daarmee heeft ingestemd.

2 De opgedragen bevoegdheid wordt in naam en onder verantwoordelijkheid van de rechterlijk ambtenaar, bedoeld in het eerste lid, uitgeoefend.

3 De uitoefening van een bevoegdheid als bedoeld in het eerste lid, kan niet aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar worden opgedragen indien de regeling waarop de bevoegdheid steunt of de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Daarvan is in elk geval sprake voor zover het gaat om het optreden ter terechtzitting in strafzaken en de toepassing van de dwangmiddelen als bedoeld in Titel IV van het Eerste Boek van het Wetboek van Strafvordering.

4 Bij algemene maatregel van bestuur worden omtrent de toepassing van dit artikel nadere regels gesteld.”

- Art. 3 Besluit regels landelijk parket en functioneel parket, alsmede ten aanzien van mandatering bevoegdheden officier van justitie

“1 De officier van justitie draagt de uitoefening van een bevoegdheid niet op aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar indien de bevoegdheid betrekking heeft op:

(…)

b. beslissingen tot vrijheidsontneming of tot voortzetting of beëindiging daarvan (…);

(…)”

Beslissingsbevoegdheid

27. Op grond van art. 6:3:3 Sv beslist het Openbaar Ministerie of vervangende hechtenis wordt toegepast. Art. 125 Wet RO bepaalt dat de taken en bevoegdheden van het Openbaar Ministerie worden uitgeoefend door het College van procureurs-generaal en rechterlijke ambtenaren als bedoeld in art. 1, onderdeel b, onder 6° en 7°, Wet RO. Bij wet van 19 april 199913.is mede naar aanleiding van de rechtspraak van de Hoge Raad14.en de gegroeide praktijk15.in art. 126 Wet RO een wettelijke basis verschaft voor mandaatverlening.16.

28. Uit het bepaalde bij en krachtens art. 126 Wet RO volgt dat de regeling onder voorwaarden toestaat dat een bevoegdheid die toekomt aan de rechterlijke ambtenaren van het Openbaar Ministerie wordt opgedragen aan een andere bij het parket werkzame ambtenaar. Daarbij gaat het om mandaatverlening. Dat betekent dat de opgedragen bevoegdheid altijd in naam en onder verantwoordelijkheid van de rechterlijk ambtenaar wordt uitgeoefend (art. 126 lid 2 Wet RO). De mogelijkheid tot mandaatverlening is beperkt door het bepaalde in art. 126 lid 3 Wet RO. In art. 126 lid 4 Wet RO is de regelgever opgedragen nadere regels te stellen. Deze regels waren aanvankelijk vervat in het Besluit van 11 mei 199917.en sinds 2013 in het Besluit.18.Sinds 1999 geldt dat bevoegdheden die betrekking hebben op beslissingen die strekken tot vrijheidsontneming niet mogen worden gemandateerd. Daaronder valt de beslissing tot omzetting van een taakstraf in vervangende hechtenis als bedoeld in art. 6:3:3 Sv. In verschillende uitspraken van rechtbanken wordt terecht onderstreept dat het hierbij gaat om de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid die leidt tot vrijheidsbeneming.19.

29. Aldus zijn alleen rechterlijke ambtenaren bevoegd om te beslissen tot omzetting van een taakstraf in vervangende hechtenis.20.In een bezwaarprocedure mag niet in het midden blijven of de beslissing daadwerkelijk door een officier van justitie is genomen. Ik wijs daartoe op de volgende arresten van de Hoge Raad.

30. Bij arrest van 27 februari 2001 heeft de Hoge Raad ambtshalve een arrest van (voorheen) het gerechtshof Arnhem vernietigd. Het hof had in het midden gelaten door wie de beslissing tot vervolging was genomen. Het hof volstond met de overweging dat bij wet de bevoegdheid tot het nemen van een vervolgingsbeslissing is opgedragen aan de officier van justitie, maar dat de wet zich niet verzet tegen uitoefening van deze bevoegdheid onder bepaalde voorwaarden en krachtens schriftelijk mandaat door een daartoe naar het oordeel van de officier van justitie geschikte andere ambtenaar. Daaraan heeft het hof toegevoegd dat door de verdachte niet is bestreden dat dat geval zich hier voordoet en dat het tegendeel niet aannemelijk is geworden. De Hoge Raad oordeelde dat deze overweging in strijd met art. 126 Wet RO en dus onjuist is. Verder heeft de Hoge Raad overwogen dat het gerechtshof na terugwijzing moet onderzoeken of de bevoegdheid tot vervolging van de verdachte over te gaan is uitgeoefend door hetzij de officier van justitie hetzij door deze aan een ander is opgedragen met inachtneming van de in art. 126 Wet RO gestelde vereisten, ‘bij gebreke waarvan hij de inleidende dagvaarding nietig zal moeten verklaren’.21.

31. Bij arrest van 20 maart 2001 heeft de Hoge Raad een vonnis van de rechtbank Haarlem vernietigd. De rechtbank had het verweer strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie22.verworpen, terwijl zij ervan uit was gegaan dat de beslissing tot vervolging van de verdachte was genomen en de dagvaarding was opgesteld door een parketsecretaris. Bij dit oordeel betrok de appelrechter de omstandigheid dat de officier van justitie kennelijk geen gebruik heeft willen maken van de mogelijkheid de dagvaarding in te trekken tot aan het uitroepen van de zaak in eerste aanleg. De Hoge Raad overwoog dat de rechtbank de juistheid van de door de verdediging aan het verweer ten grondslag gelegde stelling dat in deze zaak de beslissing tot vervolging is genomen door een parketsecretaris, zonder dat sprake is van een schriftelijk mandaat, niet in het midden had mogen laten. Na terugwijzing zou de rechter moeten onderzoeken of de bevoegdheid om tot vervolging van de verdachte over te gaan hetzij was uitgeoefend door de officier van justitie hetzij door deze aan een ander was opgedragen met inachtneming van de in art. 126 RO gestelde vereisten, bij gebreke waarvan hij de inleidende dagvaarding nietig zou moeten verklaren.23.

32. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad kan aldus worden afgeleid dat de rechter in voorkomende gevallen niet mag volstaan met algemene overwegingen waarmee hij in het midden laat door wie de beslissing in een concreet geval is genomen. Daarmee is nog geen antwoord gegeven op de vraag welke eisen gelden voor de vaststelling dat de beslissing door de bevoegde autoriteit en binnen de wettelijke termijn is genomen.

De wettelijke regeling ten aanzien van de omzetting van de taakstraf

33. In de parlementaire stukken behorende bij de wettelijke regeling van de taakstraf heb ik geen passage aangetroffen die ziet op de vorm waarin een omzettingsbeslissing moet zijn gegoten. Hetzelfde geldt voor de wet van 22 februari 201724.(ook wel: de wet USB) en voor de parlementaire stukken in het kader van het project Modernisering Strafvordering.

34. In andere bepalingen is wel voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke verplichting tot dagtekening en ondertekening van een bevel. Een dergelijke verplichting strekt ertoe om buiten twijfel te stellen dat het bevel door een daartoe bevoegde autoriteit werd gegeven.25.

35. De wettelijke regeling bevat een aanknopingspunt voor het aannemen van de verplichting tot het dagtekenen van de omzettingsbeslissing. In art. 6:3:4 Sv is bepaald dat een beslissing als bedoeld in art. 6:3:3 lid 1 Sv kan worden genomen ‘tot drie maanden na afloop van de termijn waarbinnen de taakstraf (…) moet zijn voltooid’. Daarin ligt in elk geval besloten dat kenbaar moet zijn wanneer de omzettingsbeslissing is genomen. De meest voor de hand liggende manier om hieraan invulling te geven, is dagtekening van de omzettingsbeslissing.

36. De Hoge Raad heeft zich herhaaldelijk uitgelaten over de ondertekening van stukken. In het vervolg zal ik deze rechtspraak uitlichten.

37. In verschillende arresten die betrekking hebben op wettelijke bepalingen die expliciet ondertekening als vormvereiste voorschrijven, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het ontbreken van ondertekening tot gevolg heeft dat het desbetreffende stuk rechtskracht mist.26.

38. Voor gevallen waarin ondertekening niet uitdrukkelijk wettelijk is voorgeschreven, is geen algemene regel uit de rechtspraak af te leiden. Ik geef enkele voorbeelden.

39. De wet bevat niet uitdrukkelijk het vereiste dat de cassatieschriftuur door de indiener ervan is ondertekend. De Hoge Raad heeft echter uitgemaakt dat zonder ondertekening door de indiener geen sprake van een schriftuur als bedoeld in de wet. Dit geldt zowel voor schrifturen die namens het Openbaar Ministerie zijn ingediend27.als voor schrifturen die namens de verdachte zijn ingediend.28.Ik concentreer mij op schrifturen namens het Openbaar Ministerie. Daarbij is van belang, zoals AG Leijten schreef, om niet te belanden in ‘de penibele rechtsstrijd over de vraag of het stuk zoals het daar ligt afkomstig is van die bevoegde instantie’. In een andere zaak was een aan de Hoge Raad gezonden geschrift, houdende middelen van cassatie, per order en niet leesbaar ondertekend door een persoon van wie niet vaststond dat deze de hoedanigheid van officier van justitie bezat. Omdat het Openbaar Ministerie op straffe van niet-ontvankelijkheid verplicht is een schriftuur in te dienen en de kwaliteit van de ondertekenende persoon niet vaststond, concludeerde AG Meijers dat de officier van justitie die het cassatieberoep had ingesteld in dat beroep niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard. De Hoge Raad volgde hem hierin.29.

40. Het voorgaande wil niet zeggen dat ondertekening in alle gevallen waarin de wet zulks niet voorschrijft als voorwaarde voor rechtsgeldigheid moet worden ingelezen. Zo heeft de Hoge Raad bij arrest van 18 oktober 1988 de verwerping door de rechtbank van het beroep op de nietigheid van de inleidende dagvaarding wegens het ontbreken van een handtekening van de officier van justitie in stand gelaten. De rechtbank overwoog dat het ontbreken van een handtekening geenszins leidt tot nietigheid van de dagvaarding en de verdachte hierdoor niet is benadeeld. De Hoge Raad overwoog dat de rechtbank ‘zonder blijk te geven van miskenning van enig rechtsvoorschrift het verweer [heeft] verworpen op gronden welke die beslissing kunnen dragen’.30.In zijn arrest van 3 januari 1989 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat de rechtbank ‘terecht en op goede gronden (…) het in het middel herhaalde verweer [heeft] verworpen’.31.De rechtbank overwoog dat ‘[n]u de wet het vereiste van ondertekening van de OvJ niet stelt, de betreffende dagvaarding vanwege het OM is betekend aan verdachte en deze dagvaarding zodanige kenmerken draagt dat haar karakter van dagvaarding vanwege het OM door verdachte kan worden onderkend, (…) de dagvaarding in eerste aanleg geldig [is]'.

41. Een ander, recenter voorbeeld heeft betrekking op de appelschriftuur. Het gerechtshof had het verweer strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie in het hoger beroep verworpen. Daartoe had het hof onder meer overwogen dat alhoewel ‘het de voorkeur verdient dat de schriftuur door de officier van justitie is voorzien van een handtekening’ het ontbreken daarvan niet kan leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie, ‘alleen al nu de wet daartoe niet verplicht’.

42. De Hoge Raad citeert in zijn arrest het bepaalde in art. 410 lid 1 Sv, art. 126 Wet RO en art. 2 van het Besluit reorganisatie openbaar ministerie en instelling landelijk parket32.. Vervolgens overweegt de Hoge Raad:

“2.5. De wet stelt niet de eis dat een appelschriftuur door de indiener daarvan is ondertekend. In het licht van hetgeen hiervoor is weergegeven moet wel worden aangenomen dat indien door het Openbaar Ministerie hoger beroep is ingesteld, de appelschriftuur door de Officier van Justitie dient te worden ingediend. Het Hof heeft vastgesteld dat aan die eis is voldaan. Mede gelet daarop is 's Hofs oordeel dat de niet-ondertekening van de appelschriftuur niet leidt tot niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in zijn hoger beroep, juist.”33.

43. De Hoge Raad betrekt aldus in zijn oordeel dat het hof heeft vastgesteld dat aan de eis is voldaan dat de appelschriftuur door de officier van justitie wordt ingediend. Naast de mededeling van de advocaat-generaal ter terechtzitting dat de officier van justitie de appelschriftuur heeft ingediend, waren er meer gronden voor deze vaststelling. Zo was de appelschriftuur afgesloten met de naam en de functieaanduiding van de indiener, een officier van justitie.34.Deze officier van justitie had voorts ter terechtzitting in eerste aanleg opgetreden en het hoger beroep ingesteld.35.

Balans

44. Aan de rechtspraak over wettelijke bepalingen die niet voorschrijven dat een stuk moet worden ondertekend, kan geen eenduidig antwoord op de in deze vordering aan de orde gestelde vraag worden ontleend. Voorop staat dat in het kader van de bezwaarprocedure moet kunnen worden vastgesteld dat de beslissing tot omzetting is genomen door een officier van justitie, binnen de daarvoor geldende termijn. Het komt mij voor dat het sinds 2024 geldende beleid van het Openbaar Ministerie die vaststelling in ernstige mate bemoeilijkt.

45. In diverse rapporten van de procureur-generaal bij de Hoge Raad op de voet van art. 122 Wet RO is ingegaan op de vraag of een interne registratie kan fungeren als alternatief voor ondertekening ten aanzien van de vaststelling dat de beslissing is genomen door een daartoe bevoegde autoriteit. Een voorbeeld daarvan is het rapport van mijn ambtsvoorganger over de strafbeschikking. In dit toezichtrapport is verslag gedaan van de bevinding dat de strafbeschikking veelal niet wordt ondertekend door de persoon die de beslissing heeft genomen.36.Mijn ambtsvoorganger heeft de aanbeveling gedaan te bevorderen dat OM-strafbeschikkingen de naam en de functie vermelden van degene die de beslissing heeft genomen en dat die beschikkingen door die persoon worden ondertekend. Daarnaast is in overweging gegeven om een voorstel te doen tot wetswijziging waarbij in de wet wordt bepaald dat een strafbeschikking door de verantwoordelijke functionaris dient te worden ondertekend.37.De minister van (voorheen) Veiligheid en Justitie heeft in zijn schriftelijke beleidsreactie op het rapport te kennen gegeven dat in de praktijk tegemoet wordt gekomen aan deze aanbeveling, omdat in GPS herleidbaar is wie de beslissing heeft genomen.38.

46. In het vervolgonderzoek van mijn ambtsvoorganger zijn vraagtekens geplaatst bij deze constatering van de minister. De feitelijke stand van zaken maakte dat niet kon worden uitgegaan van de juistheid van de registratie. Dit hield verband met de omstandigheid dat in GPS automatisch de verwerker van de beslissing in het systeem wordt geregistreerd. Geconstateerd werd dat degene die de beslissing in GPS heeft verwerkt dezelfde functionaris kan betreffen als degene die de beslissing feitelijk nam en/of onder wiens verantwoordelijkheid de beslissing is genomen, maar dat dat hoeft niet zo te zijn.39.In een recent rapport over de strafbeschikking in het kader van het in art. 122 lid 1 Wet RO bedoelde toezicht, is geconcludeerd dat de zorgen over de juistheid van de registratie niet geheel zijn weggenomen. Om vast te kunnen stellen welke functionaris de strafbeschikking had uitgevaardigd, moest worden teruggevallen op meerdere bronnen. Het registratieveld in GPS betrof slechts een van die bronnen. Deze bronnen spraken elkaar soms tegen.40.

47. Ik keer terug naar het onderwerp van de vordering, de omzetting van de taakstraf in vervangende hechtenis.

48. De wetgever heeft de toepassing van vervangende hechtenis met waarborgen omkleed, in die zin dat de beslissing slechts kan worden genomen door een rechterlijk ambtenaar, binnen een bepaalde termijn. Dat is begrijpelijk. Daarbij moet worden bedacht dat het gaat om de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid die ingrijpend is, omdat deze vrijheidsbeneming meebrengt. Uit de keuze van de wetgever voor deze waarborgen en voor de mogelijkheid van de veroordeelde bezwaar te maken vloeit voort dat voor de rechter – en de veroordeelde – toetsbaar dient te zijn of de beslissing tot omzetting is genomen door een officier van justitie binnen de daarvoor gestelde termijn. Het oordeel dat een (verwijzing naar een) interne registratie in een voor de rechter en veroordeelde niet raadpleegbaar geautomatiseerd systeem daaraan niet voldoet, acht ik geenszins onbegrijpelijk. Het risico van een andere benadering is in de praktijk ook al gebleken. In de schets van de feitenrechtspraak is naar voren gekomen dat de interne registratie waarop het Openbaar Ministerie zich beroept er niet aan in de weg heeft gestaan dat een omzettingsbeslissing door een – daartoe niet bevoegde – stagiaire was genomen, terwijl voor de veroordeelde en de rechter zulks kennelijk niet kenbaar was op basis van de processtukken. In een dergelijk geval wordt ernstig tekort gedaan aan de waarborgen waarmee de omzetting van vrijheidsbeperking in vrijheidsbeneming is omgeven en aan de controleerbaarheid daarvan.

49. Het voorgaande brengt mij tot de volgende slotsom. Een redelijke wetsuitleg brengt mee dat uit enig voor de rechter en de veroordeelde beschikbaar processtuk rechtstreeks en ondubbelzinnig moet volgen dat is voldaan aan de voorwaarden voor de rechtsgeldigheid van de omzettingsbeslissing, te weten dat deze is genomen door een bevoegde autoriteit binnen de wettelijke termijn. Verreweg de meest voor de hand liggende manier om hieraan invulling te geven is de ondertekening van de omzettingsbeslissing door de officier van justitie die de beslissing heeft genomen en de dagtekening van deze beslissing.

50. In de uitspraak van de rechtbank Limburg ligt de rechtsopvatting besloten dat uit enig voor de rechter en de veroordeelde beschikbaar processtuk rechtstreeks en ondubbelzinnig moet volgen dat aan de voorwaarden voor de rechtsgeldigheid van de omzettingsbeslissing is voldaan, in het bijzonder dat de beslissing is genomen door een bevoegde autoriteit binnen de wettelijke termijn. Die rechtsopvatting acht ik juist.

51. De rechtbank heeft een ‘vermelding/vinkje in een voor de politierechter en justitiabelen niet raadpleegbaar geautomatiseerd systeem van het Openbaar Ministerie (…) in deze[n] volstrekt onvoldoe[n]de’ geacht. Daarmee heeft de rechtbank geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.

52. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat er een betekening van de kennisgeving omzetting taakstraf heeft plaatsgevonden zonder dat is komen vast te staan ‘dat, of wanneer, er een door een officier van justitie genomen beslissing tot toepassing van de onderhavige vervangende hechtenis aan ten grondslag ligt’. Omdat er bij het bezwaar tegen die ‘onterechte kennisgeving’ naar het oordeel van de rechtbank geen belang (meer) bestaat, verklaart zij de betrokkene niet-ontvankelijk in het bezwaar. Die uitkomst lijkt mij een brug te ver.

53. Tot de processtukken behoort een kennisgeving ‘omzetting taakstraf’ die aan de betrokkene is uitgereikt, waarin staat vermeld: “Wij zetten uw taakstraf nu om in vervangende hechtenis”. Uit het briefhoofd volgt dat deze afkomstig is van het CJIB, Ministerie van Justitie en Veiligheid, en uit de inhoud dat deze is uitgegaan “namens de officier van justitie” (met daaronder “hoogachtend, officier van justitie”). De inkleding en inhoud van deze kennisgeving roepen veel vragen op. Niettemin meen ik dat het oordeel van de rechtbank, dat de veroordeelde in zijn bezwaar niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat ‘er bij het bezwaar tegen die onterechte kennisgeving geen belang (meer) bestaat’, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting. Het bezwaar dient volgens de wettelijke regeling te zijn gericht tegen de kennisgeving omzetting taakstraf (art. 6:6:23 lid 1 in verbinding met art. 6:3:3 lid 3 Sv). Het bezwaar was daartegen in de onderhavige zaak ook gericht. De vaststelling dat de kennisgeving ten onrechte is gedaan omdat niet is komen vast te staan ‘dat, of wanneer, er een door een officier van justitie genomen beslissing tot toepassing van de onderhavige vervangende hechtenis aan ten grondslag ligt’ staat niet aan een inhoudelijke behandeling van het bezwaar in de weg. Deze vaststelling kan wel tot gegrondverklaring van het bezwaar leiden. Indien ervan wordt uitgegaan dat de betrokkene in omstandigheden zoals hier aan de orde geen mogelijkheid zou hebben een bezwaarschrift in te dienen, zou rechtsonzekerheid over de status van de kennisgeving en daarmee over de toepassing van vervangende hechtenis in de hand kunnen worden gewerkt.

54. Voor de volledigheid merk ik op dat het enkel ontbreken van duidelijkheid over de datum waarop omzettingsbeslissing is genomen nog niet tot gegrondverklaring van het bezwaar hoeft te leiden. Art. 6:3:1 lid 1 Sv bepaalt immers, voor zover relevant, dat de taakstraf moet zijn voltooid binnen achttien maanden nadat het vonnis onherroepelijk is geworden. Art. 6:3:4 Sv bepaalt dat een beslissing tot omzetting van de taakstraf kan worden genomen tot drie maanden na de in art. 6:3:1 Sv genoemde termijn. In dit geval is het vonnis gewezen op 26 juli 2023, terwijl de behandeling van het bezwaarschrift plaatsvond op 9 juli 2024. Daarmee was op eenvoudige wijze vast te stellen dat de beslissing was genomen binnen de wettelijk voorgeschreven termijn. Eenzelfde conclusie kan echter niet worden getrokken ten aanzien van de voorwaarde dat de beslissing moet zijn genomen door een officier van justitie.

55. In het belang der wet stel ik de volgende middelen van cassatie voor:

( i) Schending van de wet, in het bijzonder van art. 6:6:23 lid 1 Sv in verbinding met art. 6:3:3 lid 3 Sv, doordat de rechtbank heeft overwogen dat er bij het bezwaar tegen de kennisgeving omzetting taakstraf geen belang (meer) bestaat omdat niet is komen vast te staan dat, of wanneer, er een door een officier van justitie genomen beslissing tot toepassing van de onderhavige vervangende hechtenis aan ten grondslag ligt, terwijl de betrokkene belang heeft bij gegrondverklaring van het bezwaar op basis van een beoordeling door de rechtbank of de kennisgeving is gestoeld op een rechtsgeldige beslissing tot toepassing van vervangende hechtenis.

( ii) Schending van de wet, in het bijzonder van de art. 6:3:3 en 6:3:4 Sv en het bij en krachtens art. 126 Wet RO bepaalde, doordat de rechtbank heeft geoordeeld dat uit een processtuk, waarbij de rechtbank het oog heeft op een ondertekende en gedagtekende beslissing van een officier van justitie, moet blijken van een voor de rechter en de veroordeelde verifieerbare beslissing tot omzetting van de taakstraf door een officier van justitie binnen de wettelijke termijn.

56. Uit het voorgaande vloeit voort dat ik meen dat de rechtbank de betrokkene ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar. Daarop is het eerste cassatiemiddel toegesneden.

57. Wel deel ik de in de uitspraak van de rechtbank besloten liggende rechtsopvatting dat uit enig voor de rechter en de veroordeelde beschikbaar processtuk rechtstreeks en ondubbelzinnig moet volgen dat aan de voorwaarden voor de rechtsgeldigheid van de omzettingsbeslissing is voldaan, in het bijzonder dat de beslissing is genomen door een bevoegde autoriteit binnen de wettelijke termijn. Het tweede middel strekt er uitsluitend toe om de Hoge Raad in de gelegenheid te stellen zich hierover uit te laten.

58. Op grond van het voorgaande vorder ik dat de Hoge Raad de beslissing van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Maastricht, van 23 juli 2024 in het belang der wet zal vernietigen.

De procureur-generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden