2.4 Relatie met het begrip staatssteun

Subsidies die door organen van de lidstaten worden verstrekt moeten á snel als staatssteun worden aangemerkt.1 Het verstrekken van staatssteun door de lidstaten is op grond van artikel 107 VWEU in beginsel verboden. De vraag rijst of Europese subsidies die door nationale uitvoeringsorganen worden verstrekt — ondanks dat zij worden gefinancierd met Europees geld —, binnen de reikwijdte van de staatssteunregels vallen. Dezelfde vraag rijst voor de nationale bijdragen die de lidstaten moeten verstrekken ter cofinanciering van de Europese subsidies. Vandaar dat in deze paragraaf wordt ingegaan op de relatie tussen het in paragraaf 2.2.3 gedefinieerde begrip 'Europese subsidie' en het begrip 'staatssteun'.

Ingevolge artikel 107 VWEU zijn, behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt Het begrip steunmaatregel is door het Hof van Justitie ruim uitgelegd. Het gaat om 'besluiten van de lidstaten waardoor deze met het oog op de verwezenlijking van eigen economische en sociale doeleinden eenzijdig en autonoom geldmiddelen of voordelen ter beschikking van ondernemingen of andere rechtssubjecten stellen of hun voordelen verschaffen om de verwezenlijking van de nagestreefde economische en sociale doelstellingen te bevorderen'.2 Onder staatssteun vallen niet alleen toegekende geldmiddelen en voordelen, maar ook alle maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor — zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn — van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.3 Uit deze formulering blijkt dat de subsidie door het Hof van Justitie wordt gerekend tot de meest klassieke vormen van staatssteun.4

Wil een subsidie worden aangemerkt als staatssteun, dan moet ingevolge de voormelde definitie van artikel 107 VWEU zijn voldaan aan vijf criteria.5 Allereerst dient de subsidie door de staat te zijn verleend, of in welke vorm dan ook met staatsmiddelen te zijn bekostigd. Elke subsidie die door de overheid is gefinancierd valt eronder. Ten tweede moet de subsidie ten goede komen aan bepaalde ondernemingen of producties. Het is dus van belang vast te stellen wie de eindbegunstigde is van de Europese subsidie. Uit het arrest Hiyner blijkt dat het begrip onderneming ruim moet worden uitgelegd: het gaat om 'elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij worden gefinancierd'.6 Het uitoefenen van een economische activiteit ziet op het aanbieden van goederen of diensten op de markt.7 De subsidie moet ten goede komen aan bepaalde ondernemingen of producties. Dit betekent dat er een bepaalde mate van selectiviteit moet zijn voor wat betreft de begunstigde ondernemingen of producties.8 Een subsidie is dus geen staatssteun indien alle ondernemingen op het hele grondgebied van de lidstaat daarvoor in aanmerking kunnen komen.9 Ten derde dient de subsidie een voordeel te verschaffen dat niet langs normale weg (via de markt) zou zijn verkregen.10 Hier is bij een subsidie per definitie sprake van.11 Ten vierde moet de subsidie de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. Voldoende is dat de Europese Commissie vaststelt dat een maatregel de mededinging kan vervalsen.12 Zij hoeft niet te onderzoeken of bepaalde ondernemingen op de gemeenschappelijke markt door de subsidie daadwerkelijk schade zullen lijden of hebben geleden.13 Het Hof van Justitie heeft verder bepaald dat steun die is bedoeld om een onderneming te bevrijden van de kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, in beginsel de mededingingsvoorwaarden vervalst.14 Ten slotte dient het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig te worden beïnvloed.15 Op grond van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie moet het handelsverkeer geacht ongunstig te worden beïnvloed, indien een overheidsmaatregel de positie van een onderneming ten opzichte van haar concurrenten in het tussenstaatse handelsverkeer versterkt.16

Reeds op grond van het eerste besproken criterium lijken Europese subsidies die aan bepaalde ondernemingen worden verstrekt lastig als staatssteun te kunnen worden gekwalificeerd. Bij Europese subsidies gaat het immers om subsidies die vanuit de Eu-begroting worden bekostigd. Gelet hierop, lijkt een fundamenteel verschil te bestaan tussen Europese subsidies en staatssteun. Voor de cofinanciering geldt dat weliswaar wel aan het eerste criterium is voldaan, omdat het om nationaal geld gaat. Betoogd zou kunnen worden dat reeds omdat de cofinanciering verplicht is voorgeschreven ter aanvulling van de Europese subsidie, geen sprake kan zijn van verboden staatssteun. Met het scheppen van de mogelijkheid dat Europese subsidies worden verstrekt, heeft de Europese Commissie als het ware aanvaard dat ook nationale cofinanciering wordt verstrekt. Niets is echter zo simpel als het lijkt. Nationale uitvoeringsorganen die Europese subsidies verstrekken aan eindontvangers hebben immers zeggenschap over de Europese subsidies gekregen en zijn vrij om deze subsidies — binnen de grenzen van de doelstellingen van de desbetreffende Europese subsidieregeling — te gebruiken om onder meer nationale ondernemingen te ondersteunen.17 De doelstellingen van een Europese subsidieregeling en ook de daarop gebaseerde door de Europese Commissie goedgekeurde programma's van de lidstaten zijn in veel gevallen dusdanig vaag geformuleerd, dat geen garanties bestaan dat de uiteindelijk door nationale uitvoeringsorganen verstrekte Europese subsidies en de daarbij behorende cofinanciering aan ondernemingen niet als staatssteun zouden kunnen worden gekwalificeerd. Het feit dat de 'staatssteun' deels wordt gefinancierd vanuit de Europese begroting is niet relevant; economisch heeft de subsidieverstrekking dezelfde gevolgen voor de concurrentieverhoudingen als een subsidie die uit staatsmiddelen wordt bekostigd. Op deze plaats wordt volstaan met de constatering dat de begrippen Europese subsidie en staatssteun elkaar dus kunnen overlappen. In hoofdstuk 5 wordt uitgebreider besproken op welke wijze de Europese staatssteunregels van betekenis zijn voor de verstrekking van Europese subsidies door nationale uitvoeringsorganen en de daarbij behorende nationale cofinanciering.18